《杭州市国民经济和社会发展第十二个五年(2011～2015年)规划纲要》提出，把统筹城乡区域发展作为加快转变经济发展方式、推动科学发展的重要内容，促进城乡区域生产要素合理流动、发展空间集约利用、公共资源均衡配置、公共服务均等覆盖、公共财政惠及城乡，加快形成城乡区域发展一体化新格局。城乡统筹的基本价值取向是，消除城乡二元分割和对立的壁垒，通过体制和机制创新，实现城乡之间生产要素的合理流动和优化组合，逐步缩小城乡之间在基础设施、公共服务水平等方面的差距，在城乡之间各具特色和优势互补中促进城乡居民生活水平均衡提高，推动城乡经济社会又好又快地发展。为此，需要对城乡进行整体功能规划，打破城乡间各种体制障碍，实现生产要素自由流动。这其中的关键在于体制创新。

    土地使用制度创新

    近些年，工业化和城市化发展迅猛，城市发展对土地需求也日益强劲。因此，土地要素已经成为制约经济和城市发展的重要瓶颈。如何突破城市发展的土地瓶颈、克服家庭联产责任承包制的弊端和尽力避免因征地引发的社会矛盾，需要创新土地管理制度。

    第一，经济发达地区要积极争取政策支持。建议发达地区每年上缴一定数量的补偿金，中央政府把其作为农业建设专项资金，转移支付给农业大省，用于农田改良、耕地开垦、水利建设、农技研发和农业补贴等。这样做既使发达地区破解了城市发展的土地瓶颈，同时又使农业地区获得了更多的发展资金。对于经济发达地区的用地指标，依据发展实际实行严格控制，切实提高单位面积土地的投资额和GDP量，同时用地要与转变经济发展方式和优化产业结构结合起来。

    第二，经济发达地区要大力创设扶持机制，鼓励农民发展土地股份合作社和农业专业合作社，建立合作社内部运行规范意见，指导合作社规范有序运营，从而实现规模化经营，发展现代农业。在制度创新上需要采取三方面举措：一是制定奖励办法，鼓励已经非农化的农民流转自己的土地承包权，根据流转的年限政府给予不同金额的奖励，同时基层政府根据实际依法制定《土地流转规范意见》，具体指导和规范土地流转行为；二是政府从税收、融资等方面给予优惠，培育和鼓励农业龙头企业与农户合作，并制定《企业与农户合作规范意见》，具体指导和规范合作社运行，切实保护农户利益。三是政府制定《农业专业合作社指导意见》，对合作社的设立、机构设置、利润分配等方面进行指导，同时在融资和税收方面给予优惠。

    第三，经济发达地区要创建公平合理的新征地规范条例，维护被征地农户的合法权益，征地双方照章进行，减少征地执行成本和避免社会矛盾激发。新的征地规范条例应该注重以下方面：一是要对“公共利益”内涵予以准确限定，杜绝借“公共利益”之名胡乱征地大搞房地产开发。公共利益应该为国防、交通、市政、高新技术产业等，当然一般性的住宅、工商业也是需要征地的，但必须控制在一定比例之内，政府不能“见钱眼开”。二是适当提高被征地农民的征地补偿费。《土地管理法》上规定，土地补偿费为该耕地前三年平均年产值的六至十倍，每个人的安置补助费标准为该耕地前三年平均年产值的四至六倍。但是，与政府在一级土地交易市场的出让金相比，征地补偿款则是很小的一部分。三是提高被征地农民在征地过程中的知情权、表达权与决策权，同时建立法律救济制度。《土地管理法》、《物权法》等法律都详细规定了被征地农民的经济权益，但都没有规定他们在征地过程中的知情权、表达权与决策权，也没有规定产生矛盾后的法律救助途径，所以导致了很多因征地而起的社会悲剧。

    劳动就业体制创新

    建立统一的劳动就业体系，是城乡统筹协调发展的重要内容。从资源配置角度看，农村有很多剩余劳动力要转移，具有劳动力优势，而城市分布了很多工商业，具有产业发展优势，打破各种制度阻碍，形成统一的劳动市场，有利于城乡优势互补，共同发展。从城市化角度看，江浙等经济发达地区的城市化率较高，达到了60%，绝大多数农民已经实现非农化就业。从城乡历史发展现状来看，长期城乡二元不公平发展，导致农民普遍文化程度低，技能水平低，市场博弈能力低。因而在统筹城乡劳动就业时，应该特别关注和帮助弱势群体农民，政府应该作引导他们勇敢走向市场的坚强后盾。因而，建立城乡统一的劳动力市场，实现劳动力在城乡间自由流动，必须进行制度创新。

    第一，要形成地区市、县（区）、镇（街道）、村（社区）的劳动就业四级领导制度，尤其在镇以下的基层地区，要设置社保劳动专员，加大业务培训，提高业务能力，同时建立四级社保劳动网络办公体系，及时掌握用工信息和劳动者信息。

    第二，要继续实施职业技能免费培训计划，建立技能培训质量评估制度。紧跟市场需求优化培训课程，增加实践教学，提高培训质量，实行专家（政府聘请）、学员和用人单位三方综合评估法，来决定政府与职业技能培训机构的合作关系。同时，在基层扩大就业创业等惠民政策宣传，并且与社保劳动专员的工资收入挂钩，激发工作热情。

    第三，要增加公益性岗位数量，提高岗位工资待遇。完善单位和企业使用就业困难人员的社保、岗位补贴制度，把政府补贴额度同工资收入挂钩，鼓励企业提高工资，同时劳动监察部门加强监察，切实维护再就业群体的合法权益。

    第四，要推进公共服务均等化，让农民工享受平等的国民待遇。对具有相对稳定的工作、及时足额缴纳一定年限的个人所得税和社保费、没有违法犯罪记录的外来务工人员，可安排落户，给予社保、子女受教育和住房保障等方面的平等待遇。

    金融财政体制创新

    随着农村经济发展，尤其是规模化农业、高效设施农业快速发展，对资金的需求日益强烈，必须创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系：

    第一，凡是在县域以下有分支机构、吸收农民存款的国有商业银行，必须拿出存款的一部分作为涉农信贷，中央政府给予税收减免和费用补贴，地方政府与银行共同控制和承担信贷风险。农村信用合作社和邮政银行，在农村覆盖面广分布点多，要特别强化它们的为农服务职能。

    第二，放宽创办金融机构的准入，引导民间资本发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行，适当减少它们的准备金和增加再贷款。解放思想，消除顾虑，引导和规范私营企业成立小额贷款公司，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。

    第三，扩大农村地区担保物的范围，积极探索以农户土地承包权、宅基地和住宅为抵押物的可行性，方便农民贷款。

    第四，完善和创新农业保险制度，提高农民抗风险能力。扩大保险认定范围，增加险种，除水稻、小麦、棉花、玉米、油菜和能繁母猪以外的其他种植业、养殖业保险均可视为高效设施农业保险。促使浙江的农业保险快速发展，农险参保率高、覆盖面大。政府应继续加大财政补贴，继续稳定省市财政补贴，对保费比较高的高效设施农业，政府给予额外补贴。要进一步完善保险基金管理制度和再保险制度，扩大巨灾风险准备金的资金统筹面。

    公共财政是构建服务型政府的必然要求，也是推进城乡统筹发展的物质基础。从中央财政支农资金使用上看，当前全国农村建设的主要宗旨是：改善农村基础设施建设来提高农民生产生活环境，加强农村社会保障建设来提高农民生活水平，实施农业财政补贴来增加农民收入，总的就是让农民分享发展成果。因此，农村建设的总思路就是农村各项建设接轨城市，最终实现城乡统筹，因而，需要加大努力构建公共财政推进城乡统筹的力度。建设公共财政，推动城乡统筹发展，需要进一步加强制度创新，具体举措有：

    第一，要科学编制财政支农预算，严格执行决算，提高支农力度。强制规定市级财政支农应在财政总支出的10%以上，县级市和吴中区、相城区、高新区和工业园区等财政支农应在20%以上。

    第二，要成立地市两级城乡统筹发展领导小组及研究中心，副市长或副区长担任组长，各涉农职能部门负责人作为成员，领导小组行政级别高于职能部门，直接受政府领导。其职能为统一谋划城乡统筹发展的总体方案，协调涉农职能部门的涉农工作，备案涉农职能部门审批的支农项目，对项目有否定权和监督权。

    第三，要优化财政支农结构，服务城乡统筹发展。要围绕阻碍城乡统筹发展的体制因素，加大财政投入，积极促使农民向市民转变、传统农业向现代农业转变。增加农村社保投入，加快农村社保与城市社保接轨。加大对农业规模化和农村居住社区化，推动农村工业化和城镇化。加强农村基础设施建设，推动城市工商业服务走进农村地区。

    社会保障体制创新

    要加快构建城乡统筹的社会保障制度，必须逐步推进农村社会保障向城镇社会保障接轨。因而，在推进城乡社会保障体系一体化发展方面，除了要继续加大财政投入和大力宣传政策外，还需要继续大胆探索，进行制度创新：

    第一，要提高农村养老保险和合作医疗保险的个人缴费额度，政府实行主要群体补贴，提高保障水平。如，把农村养老保险的缴费额度提高到1000元以上，政府给予多缴多补，对于生活困难农民实现高额补贴。对于农保转城保的农民，应该实现一样的缴费基数，而不是城市居民的一半，对于确实有困难的群众给予高额社保补贴。

    第二，要建立以财政投入为主的多元化投入机制。对于集体经济比较薄弱的镇村，市级财政应该通过转移支付方式给予社会保障资金帮助；加强社会保障方面的财政支出预算，各级财政要优先安排；要通过镇村各级集体经济实体提留、社会捐赠等多种渠道，扩大所需资金的来源。

    第三，要加强对企业的劳动监察，督促企业为员工缴纳基本社会保障费用。对于企业吸收就业困难人员，各级财政应该给予社会保险补贴；对于不给员工缴纳基本社会保障，劳动监察机构给以严厉的行政处罚。

    第四，要建立养老保障待遇标准的正常调整机制。根据上年的工资水平、物价水平和社会保障资金的结余，合理提高保障待遇。整合制定社会养老保障管理办法，按照参保对象、缴费水平和享受待遇的差别，完善多层次的养老保障制度，构建社会养老保障城乡一体、逐步接轨的政策框架，规范各类养老保险之间的转移衔接。

    （作者单位：中共杭州市委党校）