杭政办〔2015〕3号

    各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：

    《杭州市突发事件应急预案管理实施办法（试行）》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

    杭州市人民政府办公厅

2015年11月19日

    杭州市突发事件应急预案管理实施办法

    为规范本市突发事件应急预案（以下简称应急预案）管理，加强应急预案体系建设，增强应急预案的科学性、实效性和可操作性，根据《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》（国办发〔2013〕101号）精神，特制定本办法。

    一、总则

    （一）本办法所称应急预案，是指本市各级政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制定的工作方案。

    （二）应急预案的规划、编制、审批、发布、备案、演练、修订、培训、宣传教育、检查评估、奖惩、经费保障等相关工作，适用本办法。

    （三）应急预案管理应遵循统一规划、分类指导、分级负责、属地为主、条块结合、逐级监督、动态管理的原则。

    （四）全市各级政府设立的突发事件应急管理办公室（以下简称应急办）负责本级应急预案管理，统筹规划应急预案体系，组织指导和监督检查应急预案体系建设工作。

    二、应急预案体系

    （五）本市应急预案体系由市和区县（市）的总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、单位和基层组织应急预案组成。

    （六）应急预案分类和管理责任主体。

    1.总体应急预案是应急预案体系的总纲，是政府组织应对突发事件的总体制度安排，由市、区县（市）政府制定和管理。

    2.专项应急预案是政府为应对某一类型或某几种类型突发事件，或者针对重要目标物保护、应急资源保障、主办重大活动等重要专项工作而预先制定的涉及多个部门（单位）职责的工作方案，由有关部门（单位）牵头制订，报同级政府批准后实施。专项应急预案管理责任主体为牵头制订部门（单位）。

    3.部门应急预案是政府有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责，为应对本部门（行业、领域）突发事件，或者针对重要目标物保护、应急资源保障、主办重大活动等涉及本部门工作而预先制定的工作方案，由市、区县（市）有关部门（单位）制定和组织实施。

    4.单位和基层组织应急预案是应对本单位、本区域的各类突发事件，或者针对辖区内重要基础设施、关键资源、风险敏感因素而预先制定的工作方案，由机关、企事业单位、社会团体和村（居）委会等法人和基层组织制定和组织实施。应急预案管理责任主体为相应的法人和基层组织。

    （七）鼓励区、县（市）政府在规划应急预案体系时破除部门壁垒，体现综合协同，按分类原则制定综合型专项预案，减少专项预案数量。鼓励相邻、相近的区、县（市）政府及其有关部门联合制定应对区域性突发事件的联合专项应急预案。鼓励本市区、县（市）政府与相邻、相近的有关地方政府联合制定应对区域性、流域性突发事件的联合专项应急预案。鼓励本市有关部门与湖州、嘉兴、金华、绍兴等市相关部门联合制定应对某一类型突发事件或针对某个重要专项工作的联合应急预案。

    三、应急预案编制

    （八）各级政府应当按照“横向到边，纵向到底，领域全覆盖”的要求，对本行政区域多发易发突发事件、主要风险等，制定本级政府及部门的应急预案编制规划，并根据实际情况变化，适时修订完善。

    （九）下列重要基础设施、关键资源经营管理等相关单位和基层组织应当制定应急预案。

    1.轨道交通、铁路、航空、水陆客运、网络通信等交通通信运营单位。

    2.基础设施重点工程（项目）建设项目单位、施工单位。

    3.学校、医院、商场、宾馆、大中型企业、大型超市、专业市场、幼托机构、养老机构、旅游景区、文化体育场馆等场所的经营、管理单位。

    4.供（排）水、发（供）电、供油、供气、通信、广播电视、防汛等公共设施的经营、管理单位。

    5.其他人员密集的高层建筑、地下空间等场所的经营、管理单位。

    6.易燃易爆物品、危险化学品、危险废物、放射性物品、病源微生物等危险物品的生产、经营、储运、使用单位。

    7.市政府规定的其他单位。

    （十）编制应急预案应当在开展风险评估和应急资源调查的基础上进行。

    （十一）应急预案编制过程中，应当广泛听取有关部门、单位和专家的意见，与相关预案做好衔接。必要时，向社会公开征求意见。

    单位和基层组织应急预案编制过程中，应根据法律、行政法规要求或实际需要，征求相关公民、法人或其他组织的意见。

    （十二）应急预案编制应当遵循有关法律、行政法规和制度要求，紧密结合实际，合理确定内容，切实提高针对性、实用性和可操作性。

    （十三）应急预案内容的基本框架。

    1.总则。包括编制目的、编制依据、适用范围和工作原则等内容。

    2.主要风险。依据过去发生的重大事件、国内外经验以及当前现状进行风险识别、评价，以情景化模式对风险进行分类、分级。

    3.应急组织指挥体系与职责。包括领导机构、办事机构、工作机构、地方机构或现场指挥机构、专家组等内容。

    4.预防与预警机制。包括应急准备措施、预警分级指标、预测与预警发布和解除的程序、预警响应措施等内容。

    5.应急处置。包括应急预案启动条件、信息报告、先期处置、分级响应、指挥与协调、应急联动、信息发布、应急结束等内容。

    6.恢复与重建。包括善后处置、社会救助、调查与评估、恢复重建等内容。

    7.应急保障。调查梳理应急准备资源，包括救援队伍保障、财力保障、物资保障、基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、人员防护、通信保障、公共设施、科技支撑、法制保障、地质和气象水文信息服务等。

    8.监督管理。包括应急预案演练、宣传教育培训、监督与检查、责任与奖惩等内容。

    9.附则。包括名词术语和预案解释等。

    10.附件。包括组织管理体系图、相关单位通信录、应急资源情况一览表、标准化格式文本等。

    （十四）应急预案编制基本步骤。

    1.成立预案编制工作组。工作组由应急预案管理责任主体有关负责人，预案涉及主要部门和单位相关业务人员、有关专家及有处置经验的人员参加，同时准备好相关法律、法规、关联预案、指导文件及相关规范材料等。

    2.开展风险评估。针对突发事件特点，识别事件的危害因素，分析事件可能产生的直接后果以及次生、衍生后果，评估各种后果的危害程度，确定预案响应分级标准，提出控制风险、治理隐患的措施。

    3.确定职责。根据现行行政管理体制，确定应急响应过程中的责任部门（单位）及其具体职责。

    4.资源调查与分析。梳理应急响应需要的资源和服务，分析现有资源的满足状况，确定获得不足资源的措施。必要时，对本地居民应急资源情况进行调查，为制定应急响应措施提供依据。

    5.确定响应的程序和行动。通过收集案例，研究演化机理，分析应对经验和教训，结合本地现实情况，并根据预案响应分级标准，确定分级响应程序和响应行动。

    6.完成预案文本。预案文本应体现内容合法化、形式规范化、使用方便化等技术性要求，文字型预案应向图表型预案转变。

    （十五）应急预案分类编制原则。

    1.总体应急预案主要规定突发事件应对的基本原则、组织体系、运行机制以及应急保障的总体安排等，明确相关各方的职责和任务。

    2.针对突发事件应对的专项和部门应急预案，不同层级的预案内容应各有侧重。

    市级应急预案侧重明确突发事件的应对原则、组织指挥机制、预警分级和事件分级标准、信息报告程序及要求、分级响应及响应行动、队伍物资保障及调动程序、涉及单位和区县（市）政府职责等，重点规范市级层面应对行动，并体现指导性。

    区、县（市）级应急预案侧重明确突发事件的组织指挥机制、风险评估、监测预警、信息报告、应急响应和处置措施、队伍物资保障及调动程序、涉及单位和乡镇（街道）职责等内容，重点规范区、县（市）级层面应对行动，体现应急响应和处置的主体职能。

    乡镇街道应急预案侧重明确突发事件的预警信息传播、组织先期处置和自救互救、信息收集报告、人员临时安置等内容，重点规范乡镇街道层面应对行动，体现先期处置特点。

    3．针对重要基础设施、生命线工程等重要目标物保护的专项和部门应急预案，侧重明确风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急响应和处置、紧急恢复等内容。

    4．针对为突发事件应对工作提供队伍、物资、装备、资金等应急资源保障的专项和部门应急预案，侧重明确组织指挥机制、资源布局、应急生产、不同种类和级别突发事件发生后的资源调用程序等内容。

    5．针对重大活动的专项和部门应急预案，侧重明确活动安全风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急响应和处置、人员安全疏散撤离组织和路线等内容。

    6.联合专项应急预案侧重明确相邻、相近地方政府及其部门间信息通报、响应和处置措施衔接、应急资源共享和各方职责分工等应急联动机制。

    7.单位和基层组织应急预案侧重明确应急响应责任人、风险隐患监测、信息报告、预警响应、应急响应和处置、人员安全疏散撤离的组织和路线、可调用或可请求援助的应急资源情况及如何实施等，体现自救互救、信息报告和先期处置特点。

    其中，针对矿山和涉危险物品单位的突发事件应急预案，应侧重明确组织指挥机制、风险评估、监测预警、信息报告、应急响应和处置措施、队伍物资保障及调动程序、成员单位职责、与属地政府机构合作机制等内容，体现应急响应和处置的主体职能和先期处置特点。

    （十六）应急预案管理责任主体可根据应急预案要求，并针对突发事件现场处置工作灵活制定现场工作方案，侧重明确现场组织指挥机制、应急队伍分工、不同情况下的应对措施、应急装备保障和自身防护等内容，体现现场联动处置特点。

    （十七）应急预案管理责任主体应结合本区域、本部门和本单位具体情况，编制简明扼要的应急预案操作手册，包括信息报告、处置工作程序、响应措施、应急队伍和装备物资情况，以及相关单位联络人员和电话等内容。鼓励市级以下预案和操作手册合二为一，便于使用。

    （十八）市和区、县（市）政府及其有关部门可根据需要，编写应急预案编制指南，指导本行政区域、本行业（领域）应急预案编制工作。

    四、审批、备案和发布

    （十九）应急预案管理责任主体应依照有关法律法规和本办法的有关规定，负责预案的报批、报备和公布等事项，报批时应当将预案送审稿、编制说明、各成员单位复函和意见采纳情况，以及应予说明的其他事项等材料一并报送预案审批单位。

    （二十）应急预案审核内容主要包括预案是否符合有关法律、法规，是否与有关应急预案进行衔接，各方面意见是否一致，主体内容是否完备和规范，体例格式是否合规，责任分工是否合理明确，应急响应级别设计是否合理，应对措施是否具体明确、管用可行等。

    针对重要预案，审批单位审批前可组织有关专家进行评审。

    （二十一）总体应急预案经同级政府常务会议审议，以本级人民政府名义印发；专项应急预案报同级政府审批，必要时经专题会议审议，以政府办公厅（室）名义印发；部门应急预案由部门有关会议审议，以部门名义印发，必要时，以本级人民政府办公厅（室）名义转发。

    （二十二）应急预案管理责任主体应当在预案印发后20个工作日内，依照下列规定抄报有关单位备案：

    1.总体应急预案报送上一级人民政府备案。

    2.专项应急预案抄送上一级人民政府有关主管部门备案。

    3.与专项应急预案衔接配套的部门应急预案及乡镇（街道）制定的相关应急预案，应作为该专项应急预案子预案，抄送相应专项应急预案管理责任主体备案。

    （二十三）按照“以公开为原则，不公开为例外”的要求，总体应急预案、专项和部门应急预案的管理责任主体应当在预案印发后20个工作日内，主动向社会公布。因特殊原因，经预案审批单位同意也可公布应急预案简本或控制公布范围。对确需保密的应急预案，按有关规定执行。

    （二十四）单位和基层组织应急预案的审批、备案和发布，由区、县（市）应急办根据本区域实际情况确定。涉及需要与所在地政府联合应急处置的中央、省级、市级单位应急预案，应当向所在地政府备案。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

    五、培训和宣传教育

    （二十五）应急预案管理责任主体应当根据实际需求， 通过编发培训材料、举办培训班、开展工作研讨、桌面推演等方式，对与应急预案实施密切相关的单位管理人员和专业救援人员等进行培训。

    本市各级政府及其有关部门应当将应急预案培训作为应急管理培训的重要内容，纳入领导干部培训、公务员培训、应急管理干部日常培训内容。

    （二十六）对需要公众广泛参与的非涉密的应急预案，应急预案管理责任主体应当充分利用互联网、广播、电视、报刊等多种媒体广泛宣传，制作通俗易懂、好记管用的宣传普及材料，向公众免费发放。

    （二十七）新闻媒体应当积极开展应急预案的公益宣传，增强公众的危机意识、社会责任意识，提高公众的避险逃生、自救互救能力。

    （二十八）各级政府应急办应组织开展应急预案编制的培训工作，汇编优秀应急预案和模板，规范应急预案编制工作，提高应急预案编制质量。

    （二十九）各级政府应急办要依托在杭相关院校及科研机构，构建应急预案编制专家顾问工作机制和合作研究机制，加强应急预案体系建设及应急预案管理理论研究。

    六、应急演练

    （三十）市和区、县（市）政府应急办负责组织、指导应急预案演练。专项应急预案演练方案应当在演练开始前20个工作日内报同级政府应急办备案；演练评估报告于演练结束后15个工作日内报同级政府应急办和上一级政府主管部门。

    （三十一）应急预案管理责任主体应当建立应急演练制度，年度演练计划报送预案审批单位备案。

    专项应急预案至少每3年进行1次应急演练。

    自然灾害易发区域所在地政府，重要基础设施和城市供水、供电、供气等生命线工程经营管理单位，重点工程施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品生产、经营、运输、储备、使用单位，轨道交通等公共交通工具、公共场所和医院、学校等人员密集场所的经营单位或者管理单位等，应当每年开展1次有针对性的应急演练。

    （三十二）应急预案管理责任主体可根据实际情况，采取实战演练、桌面推演等方式，组织开展单项与综合相结合、人员广泛参与、处置联动性强、形式多样的应急演练。

    （三十三）应急预案管理责任主体应当组织演练评估。评估的主要内容包括：演练的执行情况，预案的合理性与可操作性，指挥协调和应急联动情况，应急人员的处置情况，演练所用设备装备的适用性，对完善预案、应急准备、应急机制、应急措施等方面的意见和建议等。

    鼓励委托第三方进行演练评估。

    七、评估和修订

    （三十四）应急预案管理责任主体应当建立预案每3年评估1次的制度，针对突发事件处置或演练中暴露出的问题和薄弱环节，分析评价预案内容的针对性、实用性和可操作性，实现应急预案的动态优化和科学规范管理。

    （三十五）有下列情形之一的，应当及时修订应急预案：

    1.有关法律、法规、规章、标准、上位预案中的有关规定发生变化的；

    2.应急指挥机构及其职责发生重大调整的；

    3.面临的风险发生重大变化的；

    4.重要应急资源发生重大变化的；

    5.预案中的其他重要信息发生变化的；

    6.在突发事件实际应对和应急演练中发现问题需要作出重大调整的；

    7.应急预案管理责任主体认为应当修订的其他情况。

    （三十六）应急预案修订涉及组织指挥体系、应急响应和处置程序、主要处置措施等重要内容的，修订工作应当参照本办法规定的预案编制、审批、备案、发布程序等进行。仅涉及附件和其他内容的，修订程序可根据情况适当简化，由应急预案管理责任主体根据实际情况自主调整，变更部分报审批单位备案。

    （三十七）本市各级政府及其有关部门、企事业单位、社会团体、公民等可向有关应急预案管理责任主体提出修订建议。

    （三十八）应急预案应当设定有效期，原则上有效期最长不超过5年。

    （三十九）各级政府应急办应建立定期应急预案检查制度，并组织实施。检查内容主要包括：

    1.应急预案体系建设情况；

    2.应急预案合法合规及编制覆盖情况；

    3.与各级相关应急预案的衔接情况；

    4.突发事件应对中的应急预案使用情况及应对后的总结改进情况；

    5.应急预案宣传教育、培训、演练工作情况；

    6.应急预案修订及时性；

    7.应急预案备案、公布工作情况；

    8.应急预案管理工作的领导及专职人员到位情况；

    9.应急预案资金保障情况；

    10.应急预案信息化管理工作情况。

    八、组织保障

    （四十）本市各级政府及其有关部门、各有关单位应当指定专门机构和人员负责应急预案管理相关具体工作，将应急预案规划、编制、审批、发布、备案、演练、培训、宣传教育、评估、修订等工作所需经费纳入预算统筹安排。

    （四十一）市和区县（市）政府、市政府有关部门要加强对本行政区域、本行业（领域）应急预案管理工作的指导和监督检查，对未按本办法执行的预案管理责任主体，应责令其限期整改并予以通报，情节严重且造成严重后果的，应依法依纪追究预案管理责任主体相关负责人的责任。

    （四十二）本办法自2015年12 月 20日起施行，由市政府办公厅负责牵头组织实施。各区县（市）政府、市政府有关部门（单位）等可根据实际情况，制定相关实施细则。

    关于《杭州市突发事件应急预案管理实施办法》的政策解读