浙江日报

2005年1月，杭州市余杭区径山镇小古城村，“以加强基层民主法治建设服务好‘三农’”，时任省委主要领导对这个小山村作出了如此殷切嘱托。

10多年来，余杭牢记嘱托，扎实推进基层依法治理工作。2008年6月15日，全国首个“法治指数”在余杭诞生。通过自己的探索，余杭让指数指导实践，逐步走出了一条“量化评估—查找短板—梳理分析—整改提高”的“普治并举”特色法治发展之路。

余杭，地处杭嘉湖平原南端，是杭州通往沪、苏、皖的门户。大量外来人口的涌入给社会治理带来了巨大压力。但随着余杭区域法治化整体水平的不断提升，经济社会进入良性发展。2019年，余杭全区GDP总量达到2824.02亿元，位居全省各区县榜首。

一个指数的创新

法治余杭建设有了“指挥棒”

“您认为当地在党务、政务、村（居）务公开方面做得如何？”“如果您的权利受到侵犯，那么您在当地能找到救济的可能性有多大？”……

从2008年起，杭州余杭区不少百姓每年都会收到一份关于余杭法治指数的问卷调查，上面可以对余杭当年的党风、行政、司法、权利救济、市场秩序、监督工作、民主政治、社会安全感等方面的情况打分。

2008年6月15日，全国首个“法治指数”在余杭诞生，到现在已经12个年头。“法治指数”评估制度在余杭不断完善，已成为余杭各镇、街道和部门施政成效的“晴雨表”。

为了促进余杭经济社会的发展，早在2006年，余杭就率先作出了建设“法治余杭”的战略决策，在全国率先开始了法治量化评估实践，探索区域治理体系和治理能力现代化、法治化道路。

2007年12月，经过多层面的研讨论证，余杭出台了《“法治余杭”量化考核评估体系》。法治量化评估实践由此拉开序幕。

据余杭区委依法治区办相关负责人介绍，整个评估体系以《区委关于建设法治余杭的意见》提出的总体目标为纲，由1个区级评估总指标和部门、镇（街道）、村（社区）3个分指标及群众满意度调查问卷组成。“余杭法治评估的意义不仅仅在于得出一个分数，除其客观的评价功能外，更重要的是以法治评估为抓手，助推法治建设发展，实现基层治理体系和治理能力的现代化。”

每年法治指数公布后，部门、镇、街道如果被扣分了，就要被“倒查”，而且要在规定时间内拿出整改方案。这就倒逼余杭的行政部门、镇街改革创新，提升百姓的满意度：10余年来，余杭区共向各责任部门发出整改交办单180余份；建立以法治为重要指标的政绩考核评价体系，完善法治年度考核机制，运用量化评估体系对各镇、街道和部门实行年度考核，考核结果纳入对部门和镇街的年度综合考评，直接与干部奖惩挂钩；充分发挥“中国社科院法研所法治国情调研余杭基地”专家团队作用，每年选取指数评审中反映出来的薄弱环节及余杭法治建设发展中的热点、难点问题，进行针对性的调研，形成务实、可行的调研报告，推动法治余杭建设再上新台阶。

法治指数为整个余杭的法治建设起到了指引和纠偏的作用。笔者看到，从2008年到2019年，余杭法治指数分别为71.6、71.84、72.12、72.48、72.56、73.66、71.85、74.01、75.70、77.35、78.70和78.58，总体呈现逐年小幅上升趋势，较快提升了余杭的区域法治化水平。10余年的量化评估实践，法治建设已融于余杭区社会管理和社会建设的方方面面。

以“人民满意”为立足点，围绕“全域创新策源地、全域美丽大花园、全域治理现代化”3个全域建设，全面统筹领导法治余杭建设工作。10余年来，余杭的法治建设工作先后获得了首批“全国法治县（市、区）创建活动先进单位”“第三届中国法治政府奖提名奖”“全国青少年普法教育示范区”“2006~2016年浙江省十大法治事件”等荣誉，法治余杭建设经验十二度入载中国《法治蓝皮书》。

一个审查的覆盖

破解基层治理“最后一公里”难题

五常街道距杭州市中心仅13公里。有着“城西开发建设前沿”之称，是杭州的西大门，因社会管理复杂难度大而被列为余杭区镇街合法性审查全覆盖试点。

五常街道大胆先行先试，出台《五常街道重大决策和规范性文件合法性审查制度》，将街道规范性文件、机关合同、重大行政决策等涉法事项全面纳入合法性审查范围，着力构建司法所为主负责的审查格局。2019年，该街道行政案件发案量同比下降54%，败诉率同比下降50%，行政复议案件首次实现“零纠错”。

以镇街合法性审查为发力点，加速司法所赋能转型，着力破解基层治理“最后一公里”难题。经过一年多的探索实践，以司法所为主负责的镇街合法性审查格局已在余杭全面建成，合法性审查源头规范行为、防范矛盾纠纷的“防火墙”功能逐渐显现。

今年前三季度，全区行政复议、行政诉讼发案量实现同比分别下降17.4%、15.3%，败诉率同比下降60%，纠错率同比下降近50%；15个镇街实现“零纠错”，14个镇街实现“零败诉”。

而这，也是法治指数倒逼行政改革的一个典型案例。

余杭区司法局相关人士介绍说，该区主要通过3方面入手改革：理顺体制机制，将“司法所负责镇街重大行政决策、行政规范性文件、合同的合法性审查工作”写入《杭州市余杭区司法局职能配置、内设机构和人员编制规定》，以“三定方案”确立司法所承担镇街合法性审查工作的主体地位和司法所服务基层法治政府建设的工作基调；充实基层力量，调动“主体、社会、专业”三支力量，将属地工作人员充实到司法所，提高人员力量与工作任务的匹配度，目前全区20个司法所实有在岗人员达到150余名，推动镇街审查工作加速驶入“新轨道”；规范程序实体，采取“流程图+清单式+智慧化”推进审查质效，根据不同的合法性审查项目，分别制作流程图，明确合法性审查程序发起的具体环节、各具体岗位的职责分工和时间期限。

一个调解平台的上线

实现纠纷化解“最多跑一地”

2019年10月，余杭区“防欠薪一体化预警系统”正式上线并推广。

该系统自动抓取在建项目工程和农民工工资专户、企业用水用电、社保欠费、经济涉诉企业、法院失信黑名单、舆情信息、工商处罚、欠薪信访等10方面数据，由“城市大脑”智能分析，一旦发现异常，系统就会判断企业资金流出现问题发出预警，并交办相应部门核实情况并处置。截至目前，该系统总体预警成功率为81.06%，发现欠薪处置率为100%。

在余杭局司法局相关负责人看来，这一系统的上线有着不同寻常的意义。它是“杭州城市大脑余杭平台·调解在线”信息化平台运行一年后的最新孵化成果。

从“墙外开花”到“以我为主”，再到孵化新产品，余杭区人民调解工作信息化建设发展经历了这样一个发展历程。

2016年，余杭区司法局会同当地法院、公安、保险行业推出道路交通事故网上数据一体化平台，并于2017年获得全国推广。“这是在2007年成立的余杭区道路交通事故人民调解委员会基础上历经10年累积发展成的。成效显著，实现了法院、律师、保险公司、人民调解组织、交通事故纠纷当事人等多方共赢。”相关人士介绍说。

2018年3月28日，在充分利用互联网、云计算、大数据和人工智能等先进技术的基础上，全国首个全程在线投诉处理平台——“网络交易纠纷在线调解平台”在余杭上线。

“两类行业专业领域矛盾纠纷信息化处置平台都是司法部门深度参与各主管部门开发的系统，均突破了传统纠纷化解单一性、被动型、人工经验等限制，实现了向多元、自主、人工智能、主动预防、在线司法确认、一键转诉讼等转变和突破。”余杭区司法局相关负责人如此认为。

有意思的是，正是通过深度参与其他部门纠纷化解工作取得的启示，余杭区司法局意识到未来还会有更多的行业专业领域纠纷需要数字赋能，从而实现“以我为主”。为进一步系统化推动人民调解工作信息化系统建设，余杭区司法局着手研发“杭州城市大脑余杭平台·调解在线”信息化平台建设。这一平台于2018年正式上线。

据悉，“调解在线”平台就是通过整合原本分散在各个部门的矛盾纠纷信息，将全区数据汇聚在调解在线平台数据进行智能归集、分析、研判，既实现全区矛盾纠纷数据全量汇聚，又为全区矛盾纠纷化解提供科技赋能、法律专业知识赋能、调解专业力量赋能。

这一信息化平台目前已经陆续打通11个省市涉及纠纷平台，通过建立各类预警模型，做好矛盾纠纷的事前预测预警。通过法律智库、智能盲调、在线调解等科技手段，提高事中高效精准处置。通过平台打通，数据汇聚，做好事后矛盾纠纷趋势规律分析研判。实现纠纷化解“最多跑一地”，纠纷信息“最多录一次”，优化公共资源配置、惠及广大群众、高效快速化解纠纷。

数字赋能对信息化系统建设的高效作用可谓立竿见影。2020年5月，乔司街道某回迁安置小区130余起停车纠纷累积爆发。余杭区“调解在线”平台立即标记重点事件并推送工作人员，指派属地司法所工作人员、律师和社区调解主任赶赴现场，召集物管、邀请居民和业主代表近50人次，对物业管理制度、纠纷引发源头、停车场地进行研判，征询意见和建议9条，先后召开4次会议进一步完善管理制度，堵塞漏洞，顺畅机制。目前该小区已经连续3个月未发生一起纠纷，预警机制有效，居民顺心满意。

一个村子的变迁

乡村民主善治有了“样板”

2020年4月，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部等部门公布了新认定的全国乡村治理示范村名单，余杭区径山镇小古城村榜上有名。

肩负着嘱托，15年来，小古城村积极探索基层民主法制建设的有效途径，聚焦“议什么、谁来议、怎么议、议的效力”等环节，引导村民依法有序地参与乡村事务管理，让“村里的事情由大家商量着办”，在实现乡村善治方面取得了重要进展。

走进小古城村，一派怡然的乡间景象：千亩荷塘、彩虹滑道、曲径通幽的竹林迷宫从眼前一一掠过；更有林立的农家小洋房、整洁宽敞的柏油村道，其间不时传来朗朗笑声……

小古城村党委书记林国荣介绍，多年来，小古城村发展乡村旅游很有成效。随着省3A级景区村庄的成功创建、垃圾分类工作的全面推广、旅游线路的陆续推出，2019年小古城村接待游客500余批次，集体经济增收超40万元，可分配收入达663万元，农民人均纯收入37856元，村民们对美好生活的向往正在一步步实现。“而这一切的取得，都离不开民生协商治理模式。”

在小古城村钱三组入村口公园处有一座铁艺雕塑，刻着“众人的事情由众人商量”10个大字。民主协商制度，是小古城村的特色，也是美丽乡村建设的助推器。

今年，一条长达4.2公里的环村绿道施工。项目投入之初，因涉及到不少茶园、林地，村民多有疑虑。“我们一边召集党员及村民代表讨论协商，一边在项目外延推进工程，仅用16天就解决了村民的土地问题，1个月内全线打通4.2公里绿道毛路。”村党委委员徐林玲说。

推进法治、德治、自治“三治融合”，将议事场所从“大樟树”下延伸到村、组的议事桌上。在村党委的引领下，小古城村村民们达成了“自己的事情自己干、自己的家园自己建”的共识，养成了“有事要商量、遇事好商量、做事多商量”的习惯，提升了“主动参与、广泛参与、有效参与”的能力，尝到了民主协商的甜头。

法治建设只有起点，没有终点。在法治中国的宏伟蓝图指引下，“法治余杭”这艘巨轮必将扬帆起航，驶向更加灿烂的明天。