链接：留用地，被征地农民长久获益的惠民地

农民离开了赖以生存的土地，生活将会怎样？

随着城市化进程的加快，许多农村成了城市，如何保障被征地农民的合法权益、确保他们的长远生计，一直是社会各阶层关心和关注的课题。

近年来，杭州积极推进的留用地安置制度，通过发展壮大村集体经济，使被征地农民获得长期、稳定、可持续的收益，不仅受到了被征地农民以及社会各界的普遍欢迎，也引起了全国各地的关注。

据统计，自1995年杭州首次提出留用地安置政策后，截至2013年10月，杭州主城区已落实留用地项目用地约5080亩，出让留用地项目超过200个，其中在建85个、已竣工122个。2008年至2012年，杭州市区共返还留用地项目土地出让金约60亿元。

对于留用地的开发与管理，杭州走在了全国改革的前沿。

一位被征地农民的生活样本

今年61岁的周金玉原是杭州庆春门外三叉村的菜农，他的祖辈世代以种菜耕地为生，他从小就帮着父母下田干农活。成年后，他娶了一位本村的姑娘，生得两个女儿。两夫妻日夜照料着几畦菜地，收割后就挑着担去市场上卖菜。在上个世纪九十年代，周金玉一家靠种菜每年大概有三五千元的收入，这便是全家一年的生活费。在那些年里，周金玉思索最多的，就是应该栽种哪些新品种的菜，可以让这几畦菜地有更高的产出，让家人吃穿得好一些。平素喜欢舞文弄墨的周金玉最大的心愿就是用种菜的钱培养女儿读大学，希望女儿以后不必再种菜。

原本以为日子就是这样了，哪晓得到了“知天命”的那一年，周金玉却遇到了翻天覆地的大转变。2002年5月，三叉村撤村建居，这个变革颠覆了周家世代为农民的身份，一夜之间，他成了拥有杭州城镇户口的市民，而他安身立命的几畦菜地成了规划中的CBD的一部分。他不知这是幸运还是不幸，对于今后的生活有几分忐忑。

彼时，杭州一直积极推进的留用地安置制度经过7年不间断的探索和规范，日趋完善，走在了全国改革的前沿。三叉社区根据杭州市10%留用地安置政策，获得了130亩留用地。按照“自行开发为主，合作开发为辅”的原则，建设了三新购物中心A、B楼等6大项目，总建筑面积27万平方米。同时，利用这些项目引进了银泰百货、乐购超市、欧亚达家居等知名品牌企业，促进了社区经济的大发展。2012年社区总收入为2.39亿元，而这6个项目的收入则达到了1.2亿元，占总收入的50.2%。可以这样说，这些用安置留用地建设的项目，成了三叉社区最重要的经济支柱。

菜地没了，正值壮年的周金玉再也无法种菜为生了，而迅速发展的三叉社区正大量需要人才，于是喜欢舞文弄墨的周金玉从事社区工作，开始了朝九晚五的上班族生涯。在之后全村的拆迁安居中，周金玉全家搬进了三新家园，在这个28万平方米的多层安居社区中，周金玉一家有了240平方米住宅，共三套。全家住一套有着大阳台的120平方米大户型楼房，其余两套小户型住宅用来出租。更为重要的是，周金玉全家还成了村集体经济组织的股东，每年都可以从130亩安置留用地所构建的6个项目收益中分红。也就是说，每年啥也不用做就可以有一笔不菲的收入，而且这笔收入每年都呈上升的趋势。

“很多亲戚朋友羡慕我现在的生活。退休了，早晚去庆春广场散步健身，和朋友们逛街喝茶看电影，下午接外孙女放学，每年和老伴出去旅游几次，真正是含饴弄孙、轻松悠闲啊，从来没想到会有如此惬意的生活。”周金玉笑言，他没有任何后顾之忧，养老保险、医疗保险等各种保险社区都给他投保了，而且在医疗上还可以享受三重报销的福利，也就是说，医保之外的，社区也给报销。

关于他的年收入，周金玉细细算了一笔账：每个月的退休工资1557.6元，全年18691.2元；去年分红19021.3元；社区发的旅游费5000元；春节、重阳节、中秋等节日慰问金5800元，“我去年一个人的年收入是48512.5元，今年分红还没开始，应该会比去年多吧。老伴的收入比我低一点，但也差不了多少。另外就是两套房子的租金，每年有7万元。”周金玉坦言，他和妻子两人一年有十五六万元的收入，相比以前起早贪黑种菜卖菜一年只有三五千元钱的日子，简直就是天壤之别。

生活富裕了，日子也精彩了。不仅居住的环境品质提高了，配套齐全，而且社区还经常组织各类文体活动，精神生活也相当充实。更让周金玉感到自豪的是，女儿大学毕业后自主创业，和女婿一起开了一家装潢公司，公司在他们的努力下，业绩也相当不错。

“我经常听到这样的情况，农民因为土地被征用，一下子富裕起来，于是就啥也不做，每天吃吃荡荡，真叫人担心啊。”周金玉说，三叉社区是非常支持社区居民自谋职业、自主创业的，不时会组织举办大型招聘会，为村里的年轻人提供就业机会。

从撤村建居以来，整整十一年过去了，周金玉一家两代人过上了祖辈难以想象的富足而又充实的幸福生活。

其实，在杭州城市化的快速推进中，周金玉仅仅是杭州留用地安置制度的众多获益者当中的一员。

从一张时间表

看杭州留用地安置制度的发展历程

在上个世纪九十年代中期以前，杭州和全国多数地方一样，在项目征地时一般采取“招工安置”、“货币安置”和“养老保险安置”等安置模式。但不管何种安置模式，都有这样或那样的缺陷，不能令失地农民满意。为解决因征地补偿标准偏低而导致失地农民无法维持正常生活水平的问题，杭州市推行了留用地安置制度，是全国较早试行留用地安置制度的城市之一。

1995年杭州市在建设绕城公路时，首次提出在留用地建设标准厂房的工作思路；1998年全市范围内开展撤村建居工作后，进一步明晰了留用地的概念，明确按征收农用地面积（不含林地）10%的比例核准留用地，同时结合村集体经济股份化改造，村民作为股民参与收益分红。

2001年，杭州市政府出台了杭政[2001]15号文件，将留用地建设项目纳入了有偿使用的范畴，同时对留用地开发用途及出让金核拨方式进行了明确；2005年，出台实施《关于加强留用地管理的暂行意见》，对留用地指标的核发、预支、调剂管理，留用地项目开发模式、出让方式、建设管理、复核验收等进行了明确，留用地管理政策进一步发展。

2008年，根据国家对经营性用地出让政策的变化，杭州及时出台《关于加强村级集体经济组织留用地管理的实施意见》、《关于进一步完善村级集体经济组织留用地出让管理的补充意见》，进一步明确留用地出让方式、规范公开出让程序、制定公开出让竞价规则、完善资金核拨和监管。至此，杭州形成了一套较为完整的留用地制度框架。

今年，杭州又以征地制度改革试点工作为契机，对历年的留用地管理制度进行了全面梳理，形成了较为完备的留用地制度框架体系，不断扩大政策惠及面，丰富开发模式，严格批后监管。

同时，在规划选址上，坚持“先留地，后征地”，让村集体挑选，保证村集体利益；在项目业态上，除房地产项目外，可自主选择，以保证长期有收益；在产权管理上，村集体控股不低于51%，且不得分割转让和销售，确保村集体对留用地项目绝对控股并长期持有物业；在项目资金上，不仅享受土地出让金核拨政策，且市级层面的各项税费也按照项目补贴形式返还村集体，以此来全力扶持村集体经济发展，通过上述机制，确保留用地项目收益“细水长流”。

特色：先留地后征地

长期持有，出让金返还村集体

据统计，截至2013年10月，杭州主城区已落实留用地项目用地约5080亩，出让留用地项目超过200个，其中在建85个、已竣工122个。2008年至2012年，杭州市区共返还留用地项目土地出让金约60亿元。归纳起来，杭州留用地安置政策主要有以下几大特色：

1、留有地规模按10％核定指标。对主城区撤村建居村，按建设项目征收农用地（不含林地）面积的10％比例核发留用地指标，并以村为单位建立留用地指标卡，实行“银行存折卡式”管理。同时，建立指标数据库管理系统，采用数字化手段对指标的核发、使用进行管理。

2、在指标管理上，实行“人性化”安排使用，采取核发、预支和调剂三种方式。在按征地项目主动核发留用地指标的基础上，为鼓励村集体经济发展，对暂时没有土地被征用或现有指标不足的村，允许以该村撤村建居测绘面积为依据，预支最高不超过指标总量40%的指标；同时，留用地指标可在本区范围内的集体经济组织之间调剂，以便统筹安排、合理使用，做到节约集约用地。

3、先留地、后征地；一村一方案。根据城市发展及城中村改造的需要，对村庄规划进行深入研究，实施“一村一方案”，规划上的提前布点，为村级留用地项目落地创造了条件，有效避免村镇发展后期“无地可用”的情况。

4、在开发方式上，可“因地制宜”自由选择。村集体可采取自主开发、合作开发、指标换物业、指标货币化等方式开发留用地项目。通常情况下，经济较好的村，一般选择自主开发方式，以使集体资产最大化；经济相对薄弱的村，可通过合作开发方式弥补自身资金和开发经验的不足，达到快速发展的目的。另外，在项目业态上，明确除经营性房地产项目外，村集体可在符合规划的前提下，因地制宜自主选择购物中心、专业市场、商务办公等多种业态，最大限度享受政策优惠。

5、在产权管理上，村集体控股不低于51％。明确规定村集体在项目公司中持股比例不低于51％，土地复核验收后可按持股比例进行析产，析产后村集体自留建筑面积及分摊土地面积不得低于51%，且不得分割转让和销售，确保村集体组织对留用地项目绝对控股并长期持有物业。

6、在项目资金上，享受土地出让金核拨政策。留用地项目通过“转权让利”，按照基本建设程序转为国有建设用地，大部分土地出让金核拨给村集体经济组织。另外，在税费征缴上，除规定上缴国家、省的各类税费外，市级层面的各项税费按照项目补贴形式返还给村集体组织。

成效：集体经济壮大

被征地农民受益长久，城市化水平提升

“我们把这些留用地给村集体经济组织，就是为了保障集体经济组织有一个长期稳定的财产性收入。”杭州市国土资源局党委书记、局长卢春强介绍说，所谓留用地安置，就是政府在征用集体土地时，按照征地面积和一定的比例，核定给被征地农村集体经济组织一定数量的安置用地，用于发展二、三产业，壮大集体经济，给被征地农民提供长期稳定的土地收益来源。作为一种新的安置方式，留用地安置的实质是通过“留用地”在实物上提高征地补偿水平，其隐含的地价是对农村征地补偿的补充。

据了解，杭州实施留用地安置制度以来，集体经济不断发展壮大。村集体通过长期持有或自营物业得到快速发展，培育了稳定的收入来源。随着征迁工作的深入，被征地农民也由村民变股东，而集体经济的发展壮大使得股东的分红也逐年递增，其他社会保障也更加稳定。尤其是像三叉社区这样位置优越、留用地自主开发十分成功的社区，村民分红更多，社会保障更好。2012年，三叉社区每个股民的平均分红达到了2万余元。目前，留用地收益、农民公寓房出租收益和被征地农民养老保险收益共同构成了杭州市市区农民收益的“三保险”。

征地拆迁则是推进城市化进程的重要工作环节。通过征地拆迁，尤其是留用地的开发建设，学校、医院、市场等公建配套设施更加完善，社区面貌焕然一新，彻底改变了原先“脏、乱、差”的现象，被征地农民也享受到了城市化的生活、就业和保障。

根据2013年7月一份对427个被征迁农民的问卷调查显示，认为拆迁后房屋财产更有保障的占87.8%，认为房屋更值钱的占75.2%，认为交通更方便的占62.7%，认为学校更优质的占83.5%，认为商场更近便的占78.3%，认为小区环境更美的占91.1%。

更可喜的是“被征迁人”的城市化。对市区717名被征地劳动力的调查显示，经过培训后的劳动力转岗二、三产业的比率提高了29个百分点，自主创业率提高2个百分点，40岁及以下年龄段劳动力失业率仅为2.6%。

农民变市民，不仅是户籍的转变，也是生活方式的转变。在杭州，这些经历撤村建居的农民，正用自己的方式成为市民，逐渐融入、顺应城市生活。

作用：促进城市建设快速发展

保障被征地农民长远生计

留用地安置制度作为一项反哺农村社会经济发展的举措，在壮大农村集体经济和保障失地农民收入平稳增长方面发挥了重要作用，在保障城市建设和保护农民利益之间寻找到了一个平衡点。从杭州的实践经验来看, 留用地安置制度不仅是一种行之有效的失地农民安置模式，也是保障失地农民长远生计的重要制度。

增加村集体经济的“造血功能”。通过留用地项目开发，村集体经济组织“以地生财”，通过长期持有或自营物业得到了快速发展，培育了稳定的收入来源；失地农民也由“村民”变“股东”,获得长期、稳定的分红。

2008年至2012年，杭州市区共返还留用地项目土地出让金约60亿元，为村级留用地项目的启动和经营开发提供了资金支持，直接惠及村集体经济的发展壮大。

促进失地农民“再就业”。随着经济发展的转型升级，留用地建设项目陆续从原来的工业厂房、配套公建向现在的购物中心、商务办公等第三产业方向转移，随之带来了大量的就业岗位，由于项目为村集体组织控股，为当地村民的再就业提供了便利条件，促进了农村社会的稳定。

实现被征地农民分享土地增值收益。留用地项目按建设基本程序转为国有后，具有明晰、合法的产权，经招拍挂方式成交后，土地资产价值进一步显化；同时，依托于城市化发展，周边设施配套不断完善，许多留用地项目已处于区域内的黄金地段，村集体和股民的资产也得到进一步增值。