一、政策文件制定的背景和意义

建设和发展医疗联合体（以下简称“医联体”），是贯彻以人民为中心的发展思想、落实《政府工作报告》部署的重点任务，深化医疗、医保、医药联动改革、合理配置资源、使群众享受优质、便利医疗服务的重要举措，是新时期深化医改的重要内容，是实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变的制度保障。党中央、国务院高度重视。习近平总书记深刻指出，要引导医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉，把大医院技术传到基层、把大医院医生引到基层。李克强总理在今年《政府工作报告》中明确提出，全面启动多种形式的医联体建设试点，三级公立医院要全部参与并发挥引领作用。刘延东副总理多次主持召开会议研究部署并赴地方专题调研，提出具体要求。这些都为医联体建设和发展指明了方向，提供了遵循。

2015年9月，省政府在广泛调研的基础上，印发了《浙江省人民政府办公厅关于推进“双下沉、两提升”长效机制建设的实施意见》（浙政办发〔2015〕28号），决定推动城市医疗资源下沉和医务人员下沉、提升县域医疗卫生机构服务能力和群众就医满意度。2016年，省卫生计生委、省财政厅贯彻省政府决策部署，制定《浙江省“双下沉、两提升”工作考核办法》（浙卫发〔2017〕11号）、《关于进一步做好“双下沉、两提升”有关工作的通知》（浙卫发〔2017〕12号）和《“双下沉、两提升”工作指南（试行）》（浙卫发〔2017〕26号），着力推动省、市级三级甲等医院与县级医院紧密合作办医，建立高水平紧密型医联体。

2017年4月，国务院办公厅印发《关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号），要求全面启动多种形式的医联体建设。10月，省委、省政府贯彻落实国务院办公厅指导意见精神，制定下发《浙江省人民政府办公厅关于推进高水平医疗联合体建设的实施意见》（浙政办发〔2017〕116号），明确提出要建立“双下沉、两提升”长效机制，建设与“两个高水平”相适应的高水平医联体，推动医疗服务体系高效整合，加快构建完善分级诊疗制度。

为深入贯彻上级文件相关要求，在杭州取得现有医联体成效的基础上继续走在前列，在全面、客观总结我市在现有“双下沉、两提升”紧密合作办医、医养护一体化签约服务和县乡村卫生一体化综合管理的基础上，制定一个三年行动计划纲领，对于加快我市高水平医联体建设，促进基本医疗卫生服务公平可及，加快推进完善分级诊疗制度建设就显得非常有必要，也非常之重要。

二、政策文件制定的依据

2015年5月，国务院办公厅印发的《关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》（国办发〔2015〕33号）和《关于城市公立医院综合改革的指导意见》（国办发〔2015〕38号）均指出，以提升基层医疗卫生服务能力为导向，以业务、技术、管理、资产等为纽带，探索构建包括医疗联合体在内的各种分工协作模式，完善管理运行机制，引导开展有序竞争。

2015年9月，省政府办公厅印发的《关于推进“双下沉、两提升”长效机制建设的实施意见》（浙政办发〔2015〕28号）指出，探索构建不同合作办医模式，积极培育资源纵向整合的医疗集团或医联体。支持通过医院经营管理权完全委托等方式，架构集团化管理，形成省县乡或市县乡一体的纵向联合。

2016年12月，国家卫生计生委印发《关于开展医疗联合体建设试点工作的指导意见》（国卫医发〔2016〕75号），以促进基本医疗卫生服务公平性和可及性为目标，以优化医疗资源配置、提升基层医疗服务能力为重点，不断完善医联体组织管理模式、运行机制和激励机制，推动医疗资源合理配置和纵向流动，引导优质医疗资源下沉，指导各地开展医联体建设试点工作，推动建立有序分级诊疗模式。

2017年3月，杭州市人民政府办公厅印发《杭州市推进分级诊疗工作实施方案》（杭政办函〔2017〕20号）指出，要加强“双下沉、两提升”长效机制建设，在省市医院医疗资源下沉区县级医院、区县级医院医疗资源下沉乡镇卫生院实现全覆盖的基础上，着力深化区县级医院与乡镇卫生院的紧密型合作办医模式，进一步提升合作办医质量、丰富合作办医内涵，提高优质医疗资源规范化下沉覆盖率。

2017年4月，国务院办公厅印发的《关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）指出，坚持以人民为中心的发展思想，立足我国经济社会和医药卫生事业发展实际，以落实医疗机构功能定位、提升基层服务能力、理顺双向转诊流程为重点，不断完善医联体组织管理模式、运行机制和激励机制，逐步建立完善不同级别、不同类别医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，推动构建分级诊疗制度，实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变。

2017年9月，浙江省医改办下发《关于开展县域医疗服务共同体建设试点工作的指导意见》（浙医改办〔2017〕7号）指出，要在11个地市各选择一个县（市、区）开展县域医疗服务共同体建设试点工作。以统一机构设置、统一人员招聘使用、统一医疗卫生资源调配，统筹财政财务管理、统筹医保支付、统筹信息共享，强化分级诊疗、强化签约服务、强化公共卫生“三统一、三统筹、三强化”为主要内容推进试点。

2017年10月，浙江省人民政府办公厅印发《关于推进高水平医疗联合体建设的实施意见》（浙政办发〔2017〕116号）指出，2017年，全省建立完善有效运行的高水平医联体模式，推进优质医疗资源有序有效、依次梯度下沉。全省所有三级公立医院全部参与医联体建设并发挥引领作用，每个设区市建成一定数量有明显成效的高水平医联体。到2020年，高水平医联体政策体系更加完善，保障机制更加健全。全省所有二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体建设，社会办医疗机构广泛参与，基层医疗服务能力有效提升。

2018年1月，省卫生计生委等五部门联合印发《省卫生计生委 省编办 省财政厅等五部门关于推进县域医疗服务共同体建设试点工作的若干意见》（浙卫发〔2018〕9号），提出要进一步完善县域医共体建设试点配套政策，指导试点县（市、区）顺利推进试点工作，加快建立县域医疗卫生管理新体制、服务新体系、运行新机制，切实增加县域医疗卫生整体服务能力。

本行动计划依据以上文件精神，结合我市工作实际，贯彻国家和省有关文件规定制定。

三、实施三年行动计划的目标是什么？

2018—2020年，利用三年时间，建立完善符合我市实际、有效运行的高水平医联体模式，政策体系更加完善，保障机制更加健全，实现优质医疗资源有序有效、依次梯度下沉，基层医疗服务能力持续提升。重点培育一批具有一定规模、学科优势鲜明、区域辐射能力较强的纵向整合型医联体，使医联体成为服务、责任、利益、管理、发展共同体，为患者提供全过程、连续服务，推动形成功能明确、富有效率的医疗服务体系和基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗体系。

四、实施三年行动计划的基本原则是什么？

我市开展更高水平医联体建设，应当坚持以下原则：一是坚持政府主导，统筹规划。充分发挥政府主导作用，根据区域医疗资源结构布局，以问题、需求、效果为导向，按照业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求，在现有“双下沉、两提升”紧密合作办医、医养护一体化签约服务和县乡村卫生一体化综合管理基础上，统筹规划，市区联动，部门协同，政策引导，统筹推动医疗机构组建医联体。二是坚持公益导向，机制创新。强化政府办医主体责任，坚持公立医院公益性，切实维护和保障基本医疗卫生服务公平可及，努力减轻人民群众看病就医负担。坚持医疗、医保、医药联动改革，不断创新和完善机制，逐步破除在行政区划、财政投入、人事管理、薪酬制度、医保支付等方面的壁垒，建立完善医联体内不同医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制。三是坚持资源共享，长效发展。充分发挥医联体牵头单位的优质资源，通过专家下沉、技术帮扶、信息共享、人才培养等有效手段，引导医疗资源依次梯度下沉，发挥对基层的技术辐射和带动作用。推动实现医联体内统一管理、统一运行、统一考核，促进区域医疗资源共享，推动医疗资源有机整合，加强医疗质量同质化管理，在医联体内部建立起“资源整合、利益共享、责任共担、质量标化、分工协作”的发展长效机制。

五、实施三年行动计划的重点任务有哪些？

一是深化城乡医联体建设。在萧山、余杭、富阳、临安、建德、桐庐、淳安以及大江东产业集聚区，以市级三级公立医院为牵头单位，推动形成市级医院、县级医院和基层医疗卫生机构纵向合作关系，在“双下沉、两提升”紧密合作办医（全面托管、重点托管、专科托管）关系基础上，建立管理、技术、人才、信息、资产和文化等更为紧密的纽带关系，构建具有较强区域辐射能力的城乡医联体。从持续加大资源下沉力度、畅通医联体内双向转诊、深化家庭医生签约服务、实现优质医疗资源互通共享、加大政策保障支持力度、强化医联体绩效考核管理等六个方面强化工作。

二是强化城区医联体建设。1．在主城区（上城区、下城区、江干区、西湖区、拱墅区、滨江区、下沙经济技术开发区和西湖风景名胜区），继续深化5家市级三级综合医院（市一、市二、市三、市红会、市中医院）与所有基层医疗卫生机构（社区卫生服务中心）建立的紧密合作关系，同时进一步深化市级专科医院与基层医疗卫生机构的合作并建立双向转诊关系，统筹组建覆盖所有市级医院与基层医疗卫生机构的城区医联体。在医联体内以人才流通、技术扶持、资源共享、信息互通、服务衔接等为纽带进行合作；2.在萧山、余杭、富阳与主城区医保政策接轨的新城区，参照市级医院与主城区社区卫生服务中心的合作模式，在辖区内统筹组建覆盖所有区级医院与基层医疗卫生机构的城区医联体。从强化双向转诊管理、完善信息系统建设、推动优质资源共享、强化家庭医生签约服务、加强医联体内慢病管理、完善激励约束机制、强化绩效评价考核等方面强化工作。

三是推动县域医共体建设。在淳安、临安、建德、桐庐等地区，以县级医院为牵头单位，在县乡村一体化综合管理和县级医疗资源规范化下沉乡镇的基础上，充分整合县域医疗卫生资源，组建县域医疗服务共同体。从统一机构设置、统一人员招聘使用、统一医疗卫生资源调配，统筹财政财务管理、统筹医保支付、统筹信息共享，强化分级诊疗、强化签约服务、强化公共卫生、推进薪酬制度改革、强化绩效考核等11个方面强化工作。

四是推进专科联盟建设。根据我市医疗机构专科优势和特色，以1所或多所协同的医疗机构特色专科为牵头单位，充分发挥国家、省临床重点专科和区域专病中心以及优势专科的辐射引领作用，联合其他医疗机构相同专科技术力量，形成区域内若干特色专科联盟。通过专科重大疾病救治能力的提升，带动医疗机构整体发展，形成补位发展模式，全面提升全市医疗机构整体医疗服务能力。

五是探索建立城市医院集团。借鉴“深圳罗湖模式”，依托市级医院的紧密帮扶，探索建立以城市医院为牵头单位，联合辖区社区卫生服务中心或乡镇卫生院，成立唯一独立法人的城市医院集团，形成“人员使用一体化、运行管理一体化、医疗服务一体化”。 

六、实施三年行动计划需要哪些保障机制？

医联体建设涉及面广、政策性强，具有长期性和复杂性，需要各级地方政府和相关部门坚持不懈、持之以恒的共同协作。一是要加强组织领导。各地党委、政府要落实工作责任，加强组织领导，将更高水平医联体建设三年行动作为各地重点工作纳入议事日程，并与深化医药卫生体制改革的各项重点工作统筹协调、同步推进。各地医改办要做好牵头抓总，根据辖区实际情况，整体谋划制度设计，及时组织制定各地三年行动计划。各有关部门要明确责任分工，强化协作联动，细化落实政策，着力推进医联体建设相关体制机制创新。二是要加强督促考核。要进一步强化考核和制度约束，将更高水平医联体建设工作三年任务纳入健康城市以及各地深化医改年度工作考核目标。各地、各部门要完善考核方法和指标体系，加大考核评价力度，强化多种层次、多方参与的绩效考核机制，防止和破解大医院“跑马圈地”、“虹吸”基层资源等问题。各地医改办牵头负责对高水平医联体建设工作开展考核评估，考核结果应向党委、政府进行报告，并适时向社会公开。三是要加强宣传引导。各地、各部门要进一步统一思想，提高认识，凝聚推进高水平医联体建设的共识，形成推动改革的良好氛围。要及时总结和宣传各地的有效经验和先进典型，充分发挥先进典型的带动、示范作用，提高社会认可度和支持度，引导群众改变就医观念和习惯，加快形成合理有序的就医格局。

七、政策文件的适用范围

本实施意见适用于全市范围各级各类医疗机构。本实施意见涉及的部分政策和保障措施，涉及市、县卫生计生、编办、发改、财政、人力社保、物价等部门的工作责任。

八、解读机关、解读人及联系方式

解读机关：杭州市卫生和计划生育委员会

解读人：滕建荣、袁北方，联系电话：87015241。

文件链接：杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市更高水平医疗联合体建设三年行动计划（2018—2020年）的通知