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关于《杭州市人民政府办公厅关于深化“先照后证”改革加强事中事后监管的实施意见》的政策解读
2017-01-16 11:29:24 杭州网

  一、为什么要制定《实施意见》?

  实行“先照后证”是商事制度改革的重大举措,从制度设计上大幅度降低了市场主体准入门槛、催生了大量创业主体,但是随之而来的领照后如何领证、事中事后监管如何有效跟进,真正落实“宽进严管”要求,维护良好市场秩序,成为深化改革的重要任务。为此,《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发〔2015〕62号)和《浙江省人民政府办公厅关于深化“先照后证”改革加强事中事后监管的意见》(浙政办发〔2016〕43号)先后出台,对落实“先照后证”改革后事中事后监管提出了具体要求。为认真贯彻落实国务院和省政府办公厅文件精神,结合杭州推进商事制度改革的实际,有必要制定我市实施意见,明确职责要求,构建统一有序的事中事后工作机制,确保改革有序推进落实。

  二、《实施意见》主要内容是什么?

  本主要分为七部分,具体规定二十二条:

  第一部分:提高认识,把握原则要求。作了总认识、原则要求和工作目标的概述。

  第二部分:加强衔接,深化“先照后证”改革。具体有三条,主要是对登记注册和行政审批作出规定要求,重点对“双告知”的对象、要求、程序、时间等作了明确。

  第三部分:理顺职能,落实监管责任。具体有三条,主要依据“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,对事中事后监管的职责、证照监管涉及多部分如何分工、部门之间如何协同查处等重点问题作了规定,确保理顺职责,落实监管,不留监管空白。

  第四部分:转变方式,加大监管力度。具体有五条,主要是针对“先照后证”改革后市场主体大量涌现,适应当前新形势要求,必须转变传统监管方式方法,加大监管创新力度。重点对开展监管风险监测研判,提高监管主动性和针对性;推行“双随机、一公开”监管,提高监管随机性、公正性和威慑力;加强日常监管,进一步突出监管重点;加强线上线下一体化监管,强化网络交易市场监管;加强部门协同监管,完善信息互联共享等作了阐述;进一步创新完善监管方法和监管措施。

  第五部分:共享信息,推进信用监管。信用监管是加强事中事后监管的重要手段,具体有四条,包括了信息归集、公示、分类监管和联合惩戒等内容,是对我市企业信息公示和信用联动监管等有关文件内容的进一步强调和落实,作为一个重点阐述,既是突显我市事中事后监管重视信用监管的特色,也符合当前大力推进信用监管、加快构建信用惩戒体系的监管趋势和要求。

  第六部分:多措并举,加强社会共治。具体包括四条,对市场主体自治、推进行业自律、畅通投诉举报渠道、加强社会监督等内容作了明确,积极引导社会多元力量来推进事中事后监管,形成齐抓共管、社会治理的格局。

  第七部分:统筹协同,抓好组织实施。包括三条内容,对加强组织协调、营造氛围、加强督查管理等作了规定。重点明确了建立市市场监管联席会议制度,通过联席会议制度来解决落实事中事后监管中的部门职责落实落地等问题,确保监管不留盲区和空白,形成有机整体。

  三、什么是“双告知”,如何执行?

  我市市场监管(工商)部门要根据浙江省人民政府公布的工商登记后置审批事项目录,在核发营业执照时,对后置审批事项的以《先照后证办理告知单》方式一对一当场书面告知申请人在取得营业执照后须依法办理许可手续,且在取得许可后方可开展相关经营活动,并按《企业信息公示暂行条例》的规定,在取得许可后20日内通过企业信用信息公示系统向社会公示。同时通过杭州市企业信用联动监管平台(以下简称联动监管平台)实时告知同级相关审批部门。对经营项目的后置审批部门明确但在市、区两级未设立相应部门的,市场监管(工商)部门通过浙江政务服务网“浙江企业信息交换共享平台”或纸质文书、电子文件等方式告知相关审批部门;各后置审批部门应当及时查询联动监管平台“先照后证”告知信息,自营业执照核发信息推送之日起2个工作日内对本部门职责范围内的后置审批事项予以主动接收,对经确认不属于本部门职责范围的后置审批事项予以退回。各审批部门对接收的后置审批事项要在2个月内向联动监管平台反馈办理结果

  市场监管(工商)部门与相关行政部门依托杭州市企业信用联动监管平台,通过信息化手段实现部门之间的信息告知,形成登记注册领照后,信息及时传递到审批部门和行业主管不管,审批和行业主管部门既是认领信息,后续跟进做好审批和监管工作,同时将后续跟进信息回传联动监管平台,与市场监管(工商)部门形成证照协同监管的闭合管理,确保监管不留漏洞。

  四、如何理顺监管部门间的关系?

  对市场主体的监管涉及市场监管(工商)部门、审批部门、行业主管部门,有些还涉及属地政府牵头负责,涉及综合执法部门牵头负责等,情况比较复杂。因此,按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”原则,在《实施意见》中对于容易明确的我们都作了明确规定,对无证无照等复杂情况,涉及多个部门等职能交叉的,我们提出通过市市场监管联席会议根据上述原则结合实际来确定,有利于减少部门间的推诿扯皮,更好地落实监管职能。

  《实施意见》明确对涉及工商登记前置审批的事项,未取得审批文件、证件,擅自从事经营活动的,由审批部门依法查处;对已取得审批文件、证件,未取得营业执照,擅自从事经营活动的,由市场监管(工商)部门依法查处。对涉及工商登记后置审批的事项,已取得营业执照,但未取得审批文件、证件,擅自从事经营活动的,由审批部门依法查处,如涉及2个以上审批部门,各审批部门在各自职责范围内依法查处,并相互配合。对分工查处职责存在分歧的,由市场监管联席会议协调明确;对涉及多部门职责的,可以根据政府属地负责和综合执法等实际情况,明确由属地政府或综合行政执法部门牵头、各部门配合查处。市场监管(工商)部门依法对不涉及许可审批的一般无照经营行为进行监管,并积极协助配合许可审批部门和行业主管部门加强监管。各部门在执法过程中,发现违法违规行为线索且属于其他部门监管职责的,应及时以书面形式或通过联动监管平台告知相关部门,收到线索的部门应及时依法处置。“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”的权责对等原则是对行政行为的基本要求。《实施意见》在明确监管职责的前提下对监管依据发生变化而导致监管职责划分发生争议的情况明确了处理原则,确定了审批部门、行业主管部门、市场监管(工商)部门的监管边界。

  五、为何要推出“双随机、一公开”的监管方式?

  普遍推行“双随机、一公开”监管是重大的监管方式改革创新,是对原有普查式的、较为随意的、不透明的检查监管模式的替代,是解决监管对象激增与监管力量不足的矛盾,提高监管的公平性、有效性的重要改革措施,是加强事中事后监管的重要举措。

  《实施意见》明确要在监管风险监测研判的基础上,各级各部门要在日常监管中大力推广随机抽查方式,建立随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库,制定随机抽查工作细则,全面推行“双随机、一公开”监管,优化选定检查范围,合理确定随机抽查的比例和频次,对检查结果进行评估,加强抽查结果综合运用。同时,建立工作台账,留取监管痕迹,将执法人员依照事中事后监管制度实施的监管执法行为和处理结果记录在案,以便查档考核。

  六、如何推进信用监管?

  《实施意见》第五部分相关条文紧紧围绕“宽进严管”这一主旨,明确了实施企业信用信息部门共享以及加强对企业的后续信用联动监管举措。

  一是明确了企业信息共享的主体、内容和平台载体。企业信用信息是企业信用监管的基础。各政府部门作为企业信息共享主体,要将企业登记信息、备案信息、股权出质登记信息、动产抵押登记信息、荣誉品牌信息、行政许可信息、企业欠薪欠税及行政征收欠费等监管提示警示信息、有效举报投诉信息、行政处罚及结果信息、有偿还能力拒不执行法院判决信息、企业被列入黑名单信息、企业被追究刑事责任信息、企业法人被追究刑事责任信息、企业法人被行政处罚信息、企业法人被列入黑名单信息、抽查检查结果信息、检验检测负面信息、列入移出经营异常名录信息、列入移出严重违法企业名单信息及其他应当公示的信息进行归集共享。《实施意见》同时明确了基于浙江政务网杭州平台的杭州市企业信用联动监管平台作为市各部门共享企业信用信息的平台载体。

  二是明确了对企业信息共享后续监管的举措。《实施意见》明确了通过实施审批衔接、监管联动、执法协作等举措开展对企业实施后续监管。构建市场监管(工商)部门与审批部门、行业主管部门及其他部门之间的信息告知机制,按照按照《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发〔2015〕62号)要求落实“先照后证”双告知举措;各部门通过杭州市企业信用联动监管平台,按照正常、提示、警示、限制监管状态对市场主体设置颜色标注,按四类情形实施分类联合监管和信用约束;各部门积极贯彻落实国家发展改革委、工商总局等部门联合印发的《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》,建立和完善联合惩戒机制,构建失信市场主体“一处违法、处处受限”的信用监管体系。这些举措充分发挥了市场监管职能作用,是完善信用监管机制,构建事中事后监管模式的必要途径和重要组成部分。

  三是着重体现“企业信用部门联合约束”。各部门要严格按照国务院工商登记“先照后证”的部署要求,按照“谁负责、谁审批、谁监管,权责统一”的原则,建立证照信息交互共享,强化证照联动监管。各部门按照无色正常、绿色提示、黄色警示、黑色警示实施企业信用联合分类监管,并以3个月为周期,对提示警示信息进行梳理、确认和重新设置。对列入提示警示的市场主体,实施差别化监管,提高监管效能。《实施意见》再次明确了企业信用约束的适用范围为办理工商登记事项变更备案、政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉称号、国有资产产权交易、财政预算和扶持性资金补助、落实税收优惠政策、金融监督管理、社会法人资质审核或评估认定等工作中,依法予以限制或禁入。《实施意见》所明确的企业联合信用约束机制,对促进部门间证照管理无缝衔接、构建跨部门联动响应机制、提高部门联动监管效能提升监管效能具有重大推动作用,为充分发挥企业信用监管在市场监管中的重要作用,实现违法主体“一处违法,处处受限”,奠定了坚实的制度保障。

  七、为什么建立市市场监管联席会议制度?

  各部门依托企业信用联动监管平台实行协同监管,方向、措施、要求都比较明确,关键是要抓好工作推进落实和及时协调解决落实监管中的职能交叉问题,因为涉及多个职能部门,同时又面临着由审批向监管职能的转变,必须有一个具有较强领导力的协调机制来确保落实。所以《实施意见》明确建立市市场监管联席会议,由市政府领导负责召集,相关综合部门和职能参加,来强化协调。事中事后监管多元复杂,牵头工作难度很大,必须有一个部门来牵头协调,否则监管难以落地。

  解读部门:市市场监管局

  解读人:郎勇;电话:86439908

来源:“中国杭州”政府门户网站    作者:    编辑:余彦君    

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