杭州国土空间总规编制团队负责人解读《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（上）

杭州日报讯 近日，自然资源部办公厅印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》），对尚处于实践探索阶段的国土空间规划编制，提出了原则性、导向性要求。

目前，杭州国土空间总规编制正在紧锣密鼓地进行中，本报就《指南》要点以及杭州国土空间总规编制进展情况，专访了杭州国土空间总规杭州编制团队负责人、杭州市规划设计研究院副院长杨毅栋。本次采访实录将分为两部分刊发，以下为上半部分：

杭州日报：建立“多规合一”的国土空间规划体系，是党中央、国务院作出的重大决策部署。去年以来，杭州一直在积极推进全市国土空间总规的编制工作，做了大量探索，面对这份今年9月才推出的《指南》，您作为杭州编制团队的技术总指导，如何理解这份《指南》的重点？

杨毅栋：这份指南的重点是，一定要在深刻领会党中央重大决策、重大改革决策部署的基础上，找准新时代“新规划”的定位，具体可概括为“三个新要求”。

第一是形成“绿色发展”的新要求。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上强调：粗放扩张、人地失衡、破坏环境的老路不能再走了，也走不通了；前几日在联合国大会一般性辩论上，他也讲到人类需要一场自我革命，要加快形成绿色生产方式和生活方式，建设生态文明和美丽地球。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，我们要探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路。

第二是适应“高质量发展”的新要求。新阶段我们一个重要任务就是要从“土地的城镇化”转向“人的城镇化”。坚持以人民为中心的发展思想，从社会全面进步和人的全面发展出发，塑造高品质的城乡人居环境，做到为人民对美好生活的向往做规划、为中华民族的伟大复兴做规划。

第三是推进“国家治理现代化、空间治理现代化”的新要求。一方面，规划工作不仅包括规划编制，还包括规划实施、监督的全过程，是全链条、封闭式的过程。另一方面，国家治理现代化也面临新的挑战。习近平总书记多次强调，当今世界正面临百年未有之大变局，必然面临百年未有之不确定性。我们的规划要从“蓝图性规划”向“治理型规划”转变，需要对未来的风险挑战有足够的应对能力，成为我们有效地驾驭不确定性、应对风险的政策工具。

杭州日报：《指南》中有哪些编制理念和要求是杭州规划编制团队已经在践行和落实的？

杨毅栋：杭州国土空间总体规划编制以来，我们已通过多层面、多角度的工作，对上述新理念进行了践行和落实。

为实现“绿色发展”，我们完成了相当扎实的规划编制基础工作，对杭州市的自然生态格局本底进行了系统研究，包括“全国第三次土地调查”核实和基数转换工作，“资源环境承载力评价”和“国土空间开发适宜性评价”（“双评价”）工作，以及《国土空间生态修复规划》《杭州市耕地保护和全域土地整治规划》等专题研究工作，系统摸清杭州的地理空间和自然资源家底，为确定全市生态总体格局和空间布局优化方案奠定了基础。

为实现“高质量发展”，我们更加关注城乡居民对交通、教育、医疗、养老、文体等方面的切实民生需求，完成了《杭州市综合交通专项规划（2021－2035）》《杭州市城市轨道交通近期建设规划》，以及教育设施、医疗卫生设施、养老设施、体育设施等多项重大民生项目研究，坚持践行“以人民为中心”的规划理念。

为实现“治理现代化”，我们聚焦杭州的长远发展目标和重大关键问题，开展了面向2050年的国土空间总体规划战略研究和城市规模、城市结构、产业发展、区域协同、存量用地等14个重大问题研究，以期应对“百年未有之大变局”。

杭州日报：《指南》中有哪些理念或重点，您认为是杭州国土空间总规编制接下来将进一步重视或改进的？

杨毅栋：通过对照《指南》要求，梳理现阶段规划研究的初步成果，我们认为现有规划研究成果仍存在一定的短板。

例如，在“治理现代化”方面，我们前期结合“双评价”等工作，对“灾害和风险评估”方面开展了一些研究，但还不够深入、系统。未来要进一步按照部里要求强化风险评估，加强水资源利用上限、历史文化保护线和城市安全底线等相关研究，做好大城市容易出现的公共安全事件、公共卫生事件的防范，更好地驾驭未来的不确定性。

再如，城市总体设计的作用在国土空间总体规划中还没有体现出来。自资部非常重视城市设计工作，希望城市设计工作能够贯穿规划全过程，用设计思维来解决城市问题。目前，我院已开展《杭州市城市总体设计》的编制工作。下一步，需要对照《指南》要求，在市级国土空间总规中强化总体城市设计的内容，充分把握城市的总体空间关系、城市空间品质的营造，尤其是要加强实施政策的制定，让城市设计能够通过公共政策得以落实。

另外，在节约集约用地、盘活存量用地等方面还存在弱项。本轮规划是迈向存量发展、内涵提升时代的新一轮国土空间规划。针对我市空间治理问题，要按照集约节约用地的要求，分类开展整治、修复与更新，有序盘活存量，提高国土空间的品质和价值。我们在规划前期已经开展了存量用地的专题研究，下一步需结合城市总体设计、存量土地调查、空间布局方案、全域土地综合整治专项规划、生态修复专项规划、社区生活圈等规划内容，进一步深化提出全域整治的重点地区、城市更新单元等。开展这项工作，要遵循以人为本的价值导向，注重补短板、强弱项，优化功能布局和开发强度，传承历史文化，提升城市品质和活力，保障公共利益。