浙江日报

千百年来，钱塘江滋养和哺育了杭州。不过而今再向世人介绍钱塘江，其身份却远不止“母亲河”这么简单。10月1日起，《杭州市钱塘江综合保护与发展条例》（以下简称《条例》）正式实施。这不仅是钱塘江流域首部关于保护和发展的地方性法规，还将成为杭州城市拥江发展的“指南针”。因为一部法规的出炉，钱塘江的新角色定位更加清晰：生态保护建设的重要区域、杭州城市发展的重要轴带。

钱塘江保护、拥江发展都不是一朝一夕的事情，杭州为何选择在此时为其立法？这部法规的施行，对这座城市乃至浙江又意味着什么？记者循迹回溯，探寻《条例》制定实施背后的故事和初衷。

省里已经有钱塘江管理条例了

杭州为何要再“立法”

“如果把地图上的西湖盖住，杭州还剩下什么？”

在水利系统工作了30多年，省钱塘江管理局副局长张民强一直记得20年前一位省领导抛给杭州的这个问题。放在今天，这个问题不难回答，但在那个时候，杭州一下子却无从回答。

本世纪初，正是为了破解这一问题背后凸显的城市发展受限难题，杭州开始布局实施“城市东扩、旅游西进、沿江开发、跨江发展”战略，城市建设重心逐渐从“西湖时代”向“钱塘江时代”转移。

此后，钱塘江逐步进入杭州城市发展的“C位”。杭州高新开发区（滨江）、钱江新城、钱江世纪城……一座座重大平台次第而起，一场G20杭州峰会更是将其推至聚光灯下。钱塘江之于杭州，已经实现了从“城边江”到“城中江”的嬗变。

城市的框架逐渐打开，更大的谋划顺势而来。2017年11月，杭州市委、市政府发布了《关于实施“拥江发展”战略的意见》，提出实施拥江发展战略，以杭州境内235公里钱塘江为主轴，围绕“三江两岸”打造城市带、产业带、交通带、景观带、生态带和文化带。杭州正式从“跨江发展”迈入“拥江发展”时代，虽是一字之别，不过当时就有人指出，杭州对于“母亲河”的亲近与敬畏，已经明晰。

“拥江发展使得杭州从单单钱江两岸走向更加广阔的钱塘江流域，但整个流域的地理空间具有完整性，生态系统具有丰富性，人文资源具有多样性，如何平衡好保护和发展？这就必须要有一部地方性法规作为基本支撑，来统筹县（市）、上下游、左右岸等复杂关系。”在杭州市人大常委会法工委主任陈马多里看来，这是杭州此次为钱塘江立法的一大出发点。

此外，保护与发展钱塘江也需要一部与时俱进的法律了。陈马多里告诉记者，虽然省里早在1998年就出台了《浙江省钱塘江管理条例》，并于2017年再次修订，但更多还是关注在钱塘江岸线河道的保护上，与目前杭州着眼的钱塘江沿岸区域保护发展来看，关注重点存在较为明显区别。

正是基于这些考虑，2018年3月，杭州市成立条例起草领导小组着手进行调研。现在回过头看，用“‘三年’磨一剑”来形容《条例》起草过程，可以说一点也不为过。作为小组成员之一，杭州市钱江新城管委会发展研究室主任林琳告诉记者，3年来，她和同事几乎踏遍了钱塘江流域的山山水水，也跑遍了相关政府部门。

她介绍：“全文先后经历了百余次修改，仅拿标题来说，就经历了钱塘江流域保护与发展条例、钱塘江两岸保护与发展条例、钱塘江保护与发展条例等6次改名，最后确定下来的名称，力求与立法目的、适用范围等因素相吻合。”

我们也从《条例》的文本中看到了与立法初衷的呼应。目前《条例》对杭州14个区县（市）都有涉及，覆盖70%的杭州地区。它将视角扩展到钱塘江两岸乃至整个钱塘江流域，内容和《浙江省钱塘江管理条例》互为补充。除了原有对钱塘江水体的保护外，《条例》还聚焦规划、综合保护、绿色发展等重要内容。“内容虽然多了，但和过去相比，对各级政府和相关部门的具体职责进行了厘清，做到权责分明，这对钱塘江保护和发展将会是一个积极的推动。”林琳说。

钱塘江保护开展这么多年

这一次杭州要保护什么

纵览新实施的《条例》，“保护”无疑是排在第一位的关键词。

记者注意到，《条例》将钱塘江及两岸区域划分为核心区域、重点区域、一般区域，实施不同的规划管理控制措施。并在综合保护方面，根据钱塘江及两岸区域生态保护需求，提出建立五大制度，即钱塘江及两岸区域生态环境联保共治机制和生态保护补偿机制、生态修复制度、岸线保护制度、岛屿保护制度和物种保护制度等。

这让一直关注《条例》进展的钱塘江保洁队首任队长袁吉森分外高兴：“终于等到这一天。”在钱塘江边生活工作了大半辈子，老袁深知立法对于钱塘江保护的意义。“我们小时候钱塘江水很清澈，后来情况就变化了。”袁吉森介绍，一部分原因是有人往江里倒垃圾，不过更大的问题是，江两岸集聚了大量污染企业、养殖场、采砂厂等。

2004年8月，《杭州市生活饮用水源保护条例》开始实施，全长66公里的钱塘江杭州段，其中42.3公里被划为一、二级饮用水源保护区，禁止采砂，防止破坏水源。“这个法规的出台，使得采砂船大大减少，后来省市联动成立钱塘江保洁队，我才当上了队长。”老袁笑着说。

在钱塘江一线执法22年的省钱管局执法人员何骏，则深刻感受到立法与时俱进的重要性。2016年，杭州对钱塘江面剩余的39艘采砂船集中清理，他全身心投入这场攻坚战中。“根据1998年颁布的《浙江省钱塘江管理条例》，省钱塘江管理局有权依法查处违法采砂行为，但违法采砂行为难抓现行。此外，水资源保护、船只管理、资源开采、治安维稳分别归各个部门管，这种‘九龙治水’的局面到2017年《浙江省钱塘江管理条例》修订时特别强调健全协调机制的重要性后，情况好很多了。”何骏说。

过去10多年来钱塘江上游富阳造纸业的整治，也让很多杭州人切身体会到，在钱塘江的保护发展中，各个地区的协同合作密不可分。这些内容在新实施的《条例》中得到了进一步明确。比如《条例》在总则中就提出，钱塘江综合保护与发展工作应当遵循保护优先、规划引领、协调推进、统筹管理、公众参与的原则。同时强调，市一级还将建立钱塘江及两岸区域生态环境联保共治机制。

江在变，人也在变。面对钱塘江保护的新形势，越来越多的沿江百姓也在逐步转变理念。

在钱塘江、富春江和浦阳江三江汇合处的东江嘴村，这个曾经的“采砂村”迎来转型升级。49岁的村民来利松承包一幢沿江的三层小楼开设“轰趴店”，开始了再创业。和大部分村民一样，过去20年里，他开过船，采过砂，养过猪，用他的话来说，“靠水吃水也要换种吃法。”如今，在东江嘴村，很多像来利松一样的采砂老板纷纷上岸，有的在杭州的景点从事游船驾驶，有的回村当起了致富带头人，有的还成功被推选为村干部……

在陈马多里看来，这些都是钱塘江保护的成就，也是新的起点：为钱塘江立法的首要目的，就是要巩固这10多年来保护的成果，让钱塘江边的生态环境一直保持下去。

从西湖时代到拥江发展时代

一部法规如何引领发展

《条例》不仅仅只专注于保护层面，更通过具体要求和相应举措，进一步引领钱塘江未来的发展。

刚刚过去的国庆中秋假期，很多来杭州体验“钱塘江水上游”的游客，都选择去高端游船“梦航”号上体验一把。据了解，沿钱塘江一路顺江而下，杭州正在推动三江两岸航线常态化，北上无锡、苏州的“通江达海”或许不再是遥远的梦。

而这也是新实施《条例》中的一项内容。作为杭州拥江发展的重要支撑，交通被放在《条例》中绿色发展的板块开篇，杭州坚持大力推进沿江、跨江和水上交通基础设施建设，使“一江春水穿城过”早日成为现实。

除交通外，《条例》在文化、旅游、公共设施、城乡融合发展等领域都规定了相应措施，如推进旅游发展，落实钱塘江及两岸区域旅游发展规划，开展生态旅游协作；加强公共服务设施建设，明确对绿道、绿地、公共广场建设及运动、休闲、观景、亲水等公共活动空间设置的要求等。

“亚运会前，全长1000多公里的钱塘绿道也将全面贯通，从大江东可一路骑行到千岛湖，沿途还设置码头、驿站等设施。”杭州市拥江办副主任黄昊明告诉记者。在外界看来，这些都体现了“还江于民”“还绿于民”原则，也将让杭州市民真正成为《条例》的直接受益人。

此外，《条例》还聚焦两岸的产业转型升级，要求根据地理区位和资源禀赋来确定各区县（市）的产业发展布局，实现钱塘江及两岸区域产业发展优势互补、协作配套、协同发展。比如，区别于沿江其他城区的产业定位，对于特别生态功能区的淳安，就聚焦大健康、水饮料、有机食品、旅游度假等九大重点产业，在秀美山水之间，建立起“无污染、小空间、高效益”的新型生态工业体系。

不谋全局者，不足以谋一隅。浙江大学城市学院法学院常务副院长方洁，是《条例》起草初稿课题组负责人，在她看来，杭州有着展现“重要窗口”的“头雁风采”的使命，《条例》体现了整体观、系统观和协同观，不仅影响一条江与一座城的发展，从更广阔的时空来看，更是杭州积极参与杭州湾大湾区建设与长三角一体化发展战略的点睛之笔。

“钱塘江及两岸区域是杭州湾大湾区的中心轴线，除杭州外，钱塘江流经的嘉兴、宁波、上海等城市也是长三角一体化国家战略的重要节点，《条例》为杭州融入这些蓝图提供了新动能。”方洁告诉记者，比如，当下，杭州正在主动对接上海国际金融中心建设，加速推动钱塘江金融港湾布局，《条例》为产业布局提供了指导思想。

为了健全钱塘江保护与发展治理的制度框架，率先为钱塘江立法的杭州，已在持续不断地对《条例》进行充实拓展，积极有效地出台配套措施。截至目前，杭州已陆续出台实施《关于加强钱塘江两岸规划统筹管理的实施意见》《钱塘江绿道系统与公共空间专项规划》等一批配套文件，接下来，还将加紧制定出台一批前瞻性的配套措施，进一步实现治理“精细化”。

大江东去，未来已来。在黄昊明的愿景中，希望通过构建钱塘江流域保护和发展制度体系，不断推动钱塘江流域高质量发展，建设独特韵味别样精彩世界级滨水区域，把钱塘江流域描绘成新时代“富春山居图”。他笑言：“到时候人们再说起钱塘江，就不会只想到大潮了。”