杭州以轨道交通为骨干，公共汽电车为主体，出租车、水上巴士、公共自行车为补充的“五位一体”城市大公共交通营运结构基本形成。尽管杭州的公共交通经过多年发展取得很大成绩，但常规城市公共交通20%左右的分担率，显然难以适应城市出行需求，也直接导致私人交通的快速发展，这也是杭州城市交通拥堵的基础性原因之一。杭州需要构建多层次的城市公共交通体系，来满足由于城市空间结构变化产生的交通需求。对此，我们有这样一些思考——

■ 新常态、新时期下重新定位常规公交

新常态、新时期，杭州城市空间结构将呈现以杭州为中心的城市群、大都市区（新城区）、近郊乡村与产业集聚区，以及城市内部空间的“均质化”、“蜂窝化”等空间结构特征。新常态杭州城市空间变化，需要对城市公共交通功能重新定位。

常规公交已无法满足大尺度的城市空间需求。杭州需要构建新的多元公共交通体系，来满足未来发展需求。对常规公交需要重新定位，寻找到适合常规公交持续发展，也能满足城市交通出行需求的新定位。总体来看杭州城市常规公共交通具有城市交通基础性地位，常规公交主体性功能弱化，但基础性功能需要加强。具体有3个方面的突出功能：一是城市干线的补充功能，二是支线覆盖功能，三是接驳换乘功能。

■ 公共交通理念转变

国家有关部门对公共交通属性界定为准公共产品，其核心是要厘清公共交通的双重属性，总体上看公交属于公益性事业，但在具体运行之中有市场的属性。其中，公交线路、服务标准和市场监管是公共产品，属于公共服务范畴，应该根据城市发展需求和整体效益最大化由政府提供；公交线路运行是服务商品，可以由市场、企业来经营。只有厘清两者之间的界线，才能真正做到政企分开，实现公共效益和经济效益的最大化。

城市公共交通主管部门应该承担城市公共服务产品的生产者、提供者的职能，负责“公交线路”、公交服务标准体系、公交运行的市场监管，以及公共场站、停车换乘设施建设使用规范等的政府管理职能。建议委托杭州公交集团或其他社会组织履行，但前提是行政主管部门主导，被委托者必须与具体线路运营分离。

■ 公交管理体制改革

逐步推行“公交线路”招投标机制，最终实现政企分开。近期，建议以现有公交线路为基础实行准许制度，根据公交服务标准对公交企业的服务质量进行考核评估，根据考核实施一定奖惩机制，成熟后逐步推行公交线路市场化运行。这个过程中，可以采用社会管理模式，组织社会中介和市民参与评估考核。根据考核进行奖惩。

公共财政保障体系的改革，建议以公正透明为导向，逐步改革、规范财政补贴方式，采取补贴到“线”、以丰补歉、补贴到“人”、补贴到位的方式。属于政府公共产品部分的场站、换乘设施的建设费用，以及政府临时要求提供服务的费用进行划拨。

■ 编制杭州公共交通网络综合规划

根据城市群公交网络、大都市区公交快速干线网络、公交支线网络三个层面公共交通网络构建，综合相关要素的考虑，编制杭州市公共交通网络综合规划。条件具备时建立数学模型，通过模拟推演，结合实际运行，不断优化城市综合公共交通网络，并作为今后新增线路的参考依据。

鉴于城市中心区至九堡、下沙方向地铁、快速公交线路基本稳定，建议围绕地铁一号线和快速公交一号线为骨干，编制城市区域综合线网规划，并实施。积累经验后，逐步向市中心至城西余杭方向区域、至城北良渚方向区域、至转塘等方向区域逐步推广。

■ 构建大都市公共交通快速干线网络

建设世界节点城市，参与国际分工，提升国际功能是杭州城市国际化的目标，杭州萧山国际机场是实现这个目标的重要保障条件之一。加快机场到市区的快速公共交通干线建设，缩短到市区的时距，意味着缩短杭州与世界的距离。应予以高度关注。城西科创城依托文教区和科研院所集聚区，具备科技人才集聚的发展条件，是杭州最具创新创业活力、新兴中高端产业集聚最快的区域之一，应高度关注。大江东新城是纳入浙江省发展战略性新兴制造业产业集聚区，交通区位的相对劣势是制约其发展的关键因素，如何改善通勤交通，实现与杭州同城化效应，是促进大江东新城发展的重要保障，必须高度关注。

■ 提高快速公交（BRT）作用

杭州已有5条快速公交线路投入运行，但目前存在快速公交速度慢、运量少、延误多等问题。建议市政府能下决心予以路权、信号和接驳换乘系统保障配套，不用大的投入就能产生立竿见影的效果，使公交线网在干线上能使车速快起来、班次多起来、时间准起来、综合效益高起来。

一是科学制定BRT运营服务标准。政府主管部门根据市委、市政府出台的相关意见和规划，确定干线BRT运营时速、发车班次、准点率、运营服务时间等服务标准参数，并进行监管考核。

二是优化沿线公交线路。避免其他公交线路无序竞争与干扰。被调整线路转为BRT沿线接驳与分流服务，以保证快速公交的客流量、专用道的使用效率和综合运营效益。

三是政府相关部门要按照运营服务标准，落实路权、信号、相关设施等公交优先的措施。为干线BRT能够达到政府公共产品标准参数的水平提供保障。

四是对BRT干线运行效率进行评估，作为决策相关地铁线路建设时序的参考依据，使地铁建设资金使用更加科学，建成后效率、效益更好。

■ 换乘系统规划建设

实现“五位一体”多种公交方式之间换乘,实施“一卡换乘”、“一票换乘”和优惠换乘的票制，鼓励换乘。加快换乘枢纽建设,落实换乘枢纽用地、建设规划。对交通功能弱，换乘区位好的路段，可以建设路段式换乘枢纽。规划建设停车换乘系统，政府宜将P+B（自行车、助动车停车换乘）纳入城市公共服务范畴，加强建设。对P+R（换乘停车场）停车换乘结合社会停车场市场化运行，对特殊作用的P+R可以纳入公共产品范畴。近期在已经开通运行地铁和快速公交沿线，如城市核心区至城西的文一路方向、闲林方向，莫干山路良渚方向，下沙、滨江区和萧山区等方向合适站点选择逐步实施。

■ 公交专用道建设

公交专用道应按照公交线网规划设置。干线网应该全部实施专用道运行，确保政府提供的城市公共服务产品的质量。重要的支线应按照条件进行设置。同时实施路口信号优先，保障公交运行能按照公交服务标准时刻表运行。配合路段换乘枢纽建设设置专用公交道；具备条件的支路可以设置专用公交道，禁止小车驶入。

■ 市民参与建设品质公交

建立有社会各界代表、社会团体、社会组织、社区等参加的监督评估体系。按照市委出台的相关意见，对相关政府部门实施公交优先情况评估。评估内容主要有规划优先、财政优先、路权优先、立法优先、科技优先等5方面系列内容。对主管部门监管情况进行监督评估。按照政府主管部门制定的公共交通服务标准，对公交线路运行企业进行评估，评估内容，准点率、运行时速、候车时间、换乘服务等进行监督评估。

（杭州市城市科学研究会供稿）