财政体制改革有望成为改革先锋

“无论是政府自身运行还是进行宏观调控、社会治理都需要钱，这个钱的来源和财政密切相关。”看完公报后，上海财经大学公共经济与管理学院副院长，中国公共财政研究院执行院长刘小川教授觉察到本届政府将财政提高到一个新的高度。

支柱的说法分量很重

财政体制改革有望先行

在刘小川的印象中，过去国家提到财政时经常会用类似于“支撑”、“作用”等词，而这一次将财政和国家治理联系到了一起，“基础”和“支柱”的说法分量很重。

在不少专家看来，本次公报在财政改革上的提法超过了预期。“财政体制改革涉及税收，关系到老百姓的钱袋子，与一系列民生问题息息相关，从这里入手改革能取得比较实际的效果。”浙江省内一位财税官员说。

刘小川也认为，财政改革很有可能成为整个改革的重点，很快会有一些政策推出，为其他改革的推进打下基础。

报告中明确事权、稳定税负和提高效率等说法就是未来财政改革要达到的目标，在目标完成的过程中重点会处理好中央和地方的关系，同时财政也会加强自身的管理，像改进预算管理制度、完善税收制度等。

强调花钱效果

中央和地方事权将重新划分

在公报出来前，财税专家一直在强调，财政改革的重点在于事权和财权相匹配，相关表述中也经常有“财权与事权相结合”的说法，而公报对此的表述变为，“事权和支出责任相适应”。

“财权被支出责任所取代，强调的是政府怎么花钱。说得简单一点，就是政府花了这笔钱要达到预期效果，如果没有达标需要承担一定的责任。”刘小川说，这也是中央对于近年来地方政府扩张过度、大幅举债行为的一种反映。

“结合”二字调整为“适应”，也意味着未来中央和地方的事权划分会根据实际情况动态调整。

事实上，从1994年分税制改革以来，各级政府的事权界定一直不够明晰。中国人民大学地方财政研究中心主任崔军指出，目前各级政府事权是按照金字塔形进行分布，越是基层的政府处理的事情越多。

因此，中央和地方事权的重新梳理将是财政体制改革下一步的重点。一方面中央会进一步“简政放权”，将一些权利下放到更熟悉当地情况的地方政府；另一方面，中央会承担原来地方政府所要承担的事权，减轻地方开支的压力，也有助于解决地方债问题。

“接下来应该会有事权和支出责任划定的框架出来。就目前国内现状来看，部分地方事权上收至中央，由国家统筹安排是趋势。”刘小川说。

此前，国务院发展研究中心在为十八届三中全会提交的“383”改革方案中建议将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权，以事权合理划分重新确定财力配置。

减少“跑部钱进”

降低专项转移支付占比

随着事权上收至中央，中央对地方的转移支付也将有所调整。转移支付是一种平衡经济发展水平和解决贫富差距的财务方法，中国现行的转移支付分一般性转移支付和专项转移支付，后者明确规定了支出方向，属于专款专用。

刘小川说，从长期来看，由于承担更多事权，中央部门支出的占比会上升，转移支付的比例会有所下降，特别是专项转移支付所占比例。

2011年审计署对18个省下面的54个县进行调研，发现这些县公共财政支出中，有49.39%来自于上级转移支付，其中中西部45个县的这一比例达61.66%。

更大的问题是，这些县接受的专项转移支付占比为50.78%，加上一般性转移支付中有规定用途的资金，共计有68.4%的转移支付是有明确用途的，结果54个县中只有一个县不存在财政资金违规操作。

浙江金华一个县的领导听说过这么一件事：北方有个村庄每年都有水利和农业的专项转移资金，新上任的村主任为了修路挪用了部分资金，遭到上一级的查处。他说，县级政府事权多因为中央考虑到政府对当地情况比较了解，但县级政府可以灵活安排的资金又很有限，导致财政资金使用效率不高。

这只是专项转移支付的尴尬之一。为了拿到中央给的专项资金，地方政府每年都会上演“跑部钱进”的乱象，其间极为容易产生各种腐败行为。一位财税业内人士还透露，由于专项资金属于预算外，很多政府三公消费都从这里出去，浪费现象十分严重。

今年3月，新一轮的机构改革方案要求继续增加一般性转移支付的规模和比例，下放一批专项转移支付项目，即地方政府可以自主决定如何花钱，有更大的自主裁量权。

增加地方固定税源

减税的大趋势不会变

按照现有增值税分配比例，中央能够拿到其中的75%，地方只能拿到25%，营改增之后地方丧失了营业税这个主要的收入来源，如果不对现有税制进行调整，地方财政资金压力依旧很大。

对此，刘小川指出，中央将从两个方向入手解决，一是改变税收分成的比例，比如增加地方在共享税中拿到的份额；第二个是增加地方的固定税源，这里就涉及民众比较关心的房产税，“现在业界很多专家都同意将房产税作为今后地方政府的主要税源，但在推行起来难度比较大，政府层面也比较慎重。具体如何还要看后期决议里面的相关表述。”

不过他认为目前可以确定的是，今后社会整体税负将会有所降低，原因就是公报里所提到的“稳定税负”，“稳定税负并不是说不对税种进行调整，而是确定一个合理的税负以保证稳定的财政收入。这个参照系就是经济增速，既然中央已经明确表态不追求高增速，那么未来税负随之下降的可能性非常大，企业和个人将获得更多经济增长的红利。”

具体措施中很重要的一项就是继续推进“营改增”。11月7日，国家税务总局公布的全国“营改增”试点情况显示，截至9月底，中国被纳入“营改增”试点的纳税人共计226.96万户，前9月累计带来增值税减税836.06亿元。

上海财经大学公共经济与管理学院教授胡怡建说，国内经济从近20年来看，税收的增速明显超过了经济的增速。“营改增”是能够看得见、摸得着的结构性减税。他初步测算，如果在全国范围内推开，每年能够在原有税收基础上减税达4000亿元，占当前税收总额的4%左右。