为什么减排任务完成了 环境质量却没有改善？

改掉猫捉老鼠的低效监管 改掉矛盾内耗的管理架构

《大气污染防治法》修订稿(以下简称“大气法”)在全国人大常委会的二次审议只有短短的一天，但前前后后的热议与争论已持续至少一个月。历经国务院法制办的讨论再到全国人大常委会法工委的会议桌，各部委、地方政府、社会各界的纷呈意见尽数博弈其中。

在各公开媒体上，不少专家发出诸如“延迟三审”“回炉重造”或“大改”的呼吁。专家们建言，大气治理中污染物排放总量控制只是手段而不是目标，环境质量才是目标。如果此次修法中二者法律地位颠倒，像过去那样不去着重对目标考核而是去考核手段，必然出现现在这种减排任务完成，环境质量却未改善的局面。

排放标准的困惑

超低排放要求、排放标准要求、总量控制要求……是哪个严执行哪个？还是谁权大执行谁的？

这么多的工作效果却差

怎么做才对？

在出租车司机杜荣才眼里，石家庄是一座再也看不见星星的城市，到冬天，道路可见度越来越差，开车要分外小心。他说，这些年来，几乎每年都听说要“壮士断腕”“铁腕治污”“洗城净天”，但效果并不明显。

“埋头苦干一个冬，不如老天一阵风。”石家庄市环保局一位官员也表示了他的无奈。连续重污染天气的集中爆发让他们不得不反思，这些年，上措施减排、抓企业偷排、治理扬尘、限行机动车……怎样才算做到点子上了，如何才能让空气质量实质性地变好起来？

这么多的标准出来 执行哪个才对？

治理大气污染物，中国电力企业联合会秘书长王志轩算了一笔账，也感到不解：

全国共约4万亿千瓦时的燃煤电厂，如果按照“十二五”总量控制的目标来减排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分别达到800万吨和750万吨就可以了；但如果按照《火电厂大气污染物排放标准》要求，则对应二氧化硫和氮氧化物的最高允许年排放量分别为367万吨和182万吨，还有烟尘是55万吨；假设按照“超低排放”要求，那么这三项污染物加起来则不得超过160万吨。

实际上火电厂的排放又是什么情况呢？中电联统计，2014年，全国电力烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放量分别降至98万吨、620万吨、620万吨左右，全行业提前达到了“十二五”减排目标，但远远没有实现达标排放。

“超低排放要求、排放标准要求、总量控制要求、防治计划要求(如国十条)、专项规划要求(如电力发展规划、清洁生产规划、国家规划、地方规划)、环境影响评价要求……是哪个严执行哪个？还是谁权大执行谁的？还是‘县官’不如现管？”王志轩问。

这么多检查和分管

怎样才不是糊涂账？

王志轩对诸类要求之间的“不兼容”也感到疑惑：“燃煤电厂都装设了烟气在线连续监测系统，都接到了环保部门、电力监管部门、电网调度部门，为什么这些监测数据不能直接计算得出排放总量而是要另辟途径专门核算？有的电厂一年接受几十次上百次各种检查，有的环保部门干脆在关键时间派人轮值监督，环保部门辛苦，企业更加辛苦，这种方式可持续吗？”

不同的减排要求对应不同的核查、监管、考评，互相之间还没有逻辑联系，不仅造成了企业的困扰，也浪费了巨大的行政资源。更重要的是，基本的管理逻辑是混乱的，一个环保部门却似乎是分成了几个部门在各行其是。于是，后续的监管手段、监测数据、收费或问责的依据等，就难免成为一笔自相矛盾的糊涂账。

理清逻辑关系

现在的大气法文本没有灵魂，没有主线，主要在于大气管理的基本思路、基本关系没有说清楚

总量、标准、质量的法理关系

主次不分层次不明

原本，人们或指望通过立法来理顺这层关系，但遗憾的是，迄今为止，总量(二氧化硫、氮氧化物等几大主要污染物的排放总量)、标准(国家规定的各行业以浓度值为衡量单位的各种污染物排放的限值)、质量(环境中各种污染物的浓度值决定的环境好坏状况)之间的法理关系仍然主次不分层次不明，由此导致需要“落地”的那些大气法细节条款也依旧是语焉不详。

比如说，千呼万唤出不来的排污许可证管理办法，究竟应该以质量管理，还是以总量减排为核心来制定？至今没有一个明确说法。

“现在的大气法文本没有灵魂，没有主线。”第十二届全国人大常委会委员、中科院科技政策与管理科学研究所所长王毅说：“主要在于大气管理的基本思路、基本关系没有说清楚，首先是总量控制与达标排放、质量管理之间的关系，然后是政府、企业和公众之间的关系。政府怎么负责？负什么责？环保部内部要先理清，不能这个司出这个想法，那个司出那个想法，法律问题上你得说清楚，以谁为主，或者相互关系是什么，你不说清楚不是没法落实吗？”

不同地区污染结构不一样

不能搞几个主要污染物

王毅说，总量减排如果要提的话，首先应该跟环境质量挂起钩来；其次，得在有效的污染源清单、源解析等工作相对完善的基础上获得数据；再者，要做就得做全污染物的总量才可以，不能搞几个“主要污染物”，全国统一来减。因为不同地区的污染结构是不一样的。

“现在数据也不准确，监测也有问题，消减了多少也不知道。这些条件不完善的时候，把总量控制抬到那么高的高度，然后弄一大堆行政许可，这是有问题的。这我当然不能同意。”王毅说。

为何呼吁“纠错”

已被大气“国十条”舍弃的计划经济式的“指标减排”套路，反而在大气法修法中被新增进去

草案中的逻辑错误得改过来

手段与目标的法律地位不能颠倒

大气法修订期间，多地环保局局长说，总量控制规划的减排任务都完成了，但环境质量却未见改善，这种尴尬局面让人不得不反思过去十年是不是犯了方向性错误，或至少是事倍功半了。

这种窘境之下，环保部已明确了要“紧紧扭住环境质量改善这个核心统筹开展工作”，大气“国十条”等行动计划也已清晰地将评价标准、考核任务落到各地环境中污染物的浓度值上，不再提“全国计算一个排放总量，然后按指标层层分配到地方”这种事。只是已在全国范围铺开实施的大气“国十条”的诸项要求和法律依据尚未与大气法相衔接。

但这套总量减排机制是过去十年环保工作最重要的“抓手”，形成了一套体系、一套人马，投入了巨额成本。它也凝聚着过去十年环保最大权力——完不成减排任务，国务院通报、限批，企业能否获得脱硫电价补贴，也由它说了算……

在此背景下，已被“国十条”舍弃的这种计划经济式的“指标减排”套路，反而在目前的大气法修法过程中，新增了进去，与各地已展开的工作不能协调一致。多位基层环保官员说，中央政府对地方应明确提出质量改善的目标和时限，但不应像以前搞计划经济，规定各地都必须采用哪种具体手段来达到质量改善的目标。

环境规划院副院长兼总工王金南提出，环境治理要以改善大气环境质量为目标，将大气污染对公众健康的影响和大气污染治理健康效益贯穿到整部法律。“目前草案中总量控制描述有逻辑错误，也得改过来。否则一错再错，贻害无穷。”

环保部环境工程评估中心教授级高工周学双说：“总量控制只是手段而不是目标，环境质量才是目标。如果法律地位颠倒了，像过去那样不去着重对目标考核而是去考核手段，必然出现现在这种状况：减排任务完成了，结果却体现不到老百姓的直观感受上来。这个就是必须得到纠正的。”

监管体系转型

监管方式如不调整，环境管理就难免陷入现在这种“撞大运”的管理逻辑

达标只是底线 不达标只能做减量

周学双举例说，一个地方能不能建化工厂，不应由分给一个地方的排污指标和环评的行政审批来说了算。环评本应该是企业为自己的投资行为负责的一份技术评估报告，环保部门就是对企业的排放行为做好监管和执法。

以质量为核心的管理，其实很简单：一个企业忽视了环评，一建成投产就超标，或者发现区域的环境根本容纳不了自己的排污，发生了质量的恶化，那么企业就该自行承担投资损失；如果地方政府对环境质量负责的考核落实到位并严格执行，那官员也就不会只为GDP而对这样的企业纵容包庇。

因此，从这个意义上讲，污染物达标排放还只是底线，是任何一个企业在环境容量最宽松的地方也必须得恪守的排放要求。如果是在环境质量本身已不达标的地方，那就只能做减量而不能再做增量。

“比如说新建火电企业，如果要建在京津冀大气污染已经很严重的一个市，那即便是达到比标准更严的‘超低排放’要求也是不行的。”周学双说，这种情况下，地方如果非要建，就必须优化调整，比如关掉几个小电厂，减少20万吨的排量，然后上一个大的，增加10万吨，只要环境是在逐步改善就是可以的，“不能拿着账面上的减排指标做数字游戏式的腾挪”。

矛盾的管理架构

不应该再内耗下去

明确了环境质量的核心以及企业排污的底线，监管的方式也得有所调整。环境监察系统一位管理人员说，一个厂一年接受几十次各种检查，有时候环保局还在各厂“蹲点”的做法并不可持续。首先基层的行政资源有限，靠“猫捉老鼠”的方式来监管效率极低，何况没有任何一个国家可以靠政府自己对所有企业的所有污染物进行监控；其次，大气污染与水污染、土壤污染还不一样，企业偷排偷放，“电钮一关，三分钟烟消云散”，执法人员很难取证，更难实现新环保法说的“按日计罚”。

周学双说，有必要参考发达国家规范化、精细化管理的做法，建立排污者自主监测并主动申报的排污台账制度，包括在线监测的原始数据，更要包括各类手工监测数据和可以验证企业排放情况的有关其他数据，然后由环保部门来审计，排污台账不符合要求或记录有缺失的，要依法处罚。这个制度最大的好处是可以管住环保部门不在场时，也把企业的守法责任落实到位，否则，环境管理就难免陷入现在这种“撞大运”的管理逻辑———你环保部门来测啊，测出来超标我认罚，没测出来就是你环保的失职。

“大气法的立法，就应该为管理体系的改革赋权并指清楚方向，不应该再让两相矛盾的管理架构继续内耗下去。”周学双说。据南方都市报

环境保护部发布今年6月74个城市空气质量状况：74个城市达标天数比例在25.9%—100%之间。其中，丽水、衢州等19个城市的达标天数比例为100%；苏州、杭州等25个城市达标天数比例在50%—80%之间；济南、衡水和保定等9个城市达标天数比例不足50%。超标天数中以臭氧为首要污染物的天数最多，其次是PM2.5。